Khi cộng
đồng quốc tế muốn đặt áp lực lên một chính quyền độc tài, họ thường sử
dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế. Tuy nhiên, các hình thức trừng
phạt kinh tế thông dụng thường không hiệu quả và có khi bị coi là vô
nhân đạo. Chính phủ bị nhắm vào có thể hứa hẹn cho tác nhân thứ ba nhiều
lợi ích để tìm cách tránh lệnh trừng phạt. Thành phần thứ ba này là
những kẻ buôn lậu và thậm chí các chính phủ khác. Với hình thức cấm vận,
chúng thường gây thiệt hại cho người dân hơn là cho chính phủ sở tại,
khiến dân chúng nghèo nàn và kiệt quệ. Giáo sư Michael Kremer (ĐH
Harvard) đề xuất một hình thức trừng phạt khác – lệnh cấm cho vay.
Không giống như chế tài thương mại, lệnh
cấm cho vay sẽ tự trừng phạt đối tượng. Không những nó không tạo cơ
hội cho đối tượng thứ ba trục lợi, mà nó còn loại bỏ một số chủ nợ cho
vay như ngân hàng – người nắm giữ trái phiếu, cùng các chính phủ – hợp
tác với các nhà độc tài, cho vay những khoản nợ có thể làm giàu cho họ.
Lệnh cấm cho vay có hiệu quả hơn cấm vận thương mại và sẽ áp lực các nhà
độc tài phải thực hiện cải cách cần thiết. Bởi các nhà độc tài đã bị
giảm thiểu khả năng vay nợ bên ngoài để rồi biển thủ số tiền vay được
hoặc sử dụng số tiền đó trong việc đàn áp người dân.
Đồng thời, lệnh cấm vận cho vay bảo vệ
lợi ích của người dân vì giúp họ thoát khỏi trách nhiệm hoàn trả số nợ
tích lũy sau khi thoát khỏi sự kềm kẹp của nhà cầm quyền bất chính. Chìa
khóa dẫn đến lệnh cấm cho vay là một khái niệm gọi là “odious debt”, tạm dịch là “vạ nợ”.
Vạ Nợ (Odious Debt)
Theo luật pháp của hầu hết các quốc gia
trên thế giới, các cá nhân không phải trả tiền nợ do người khác vay gian
lận bằng tên của họ. Tương tự như thế, một công ty không cần phải chịu
trách nhiệm với những hợp đồng mà người lãnh đạo ký kết khi không có
thẩm quyền. Nhưng, luật pháp quốc tế lại không miễn trừ công dân khỏi
trách nhiệm trả nợ mà nhà độc tài vay mượn vì mục đích cá nhân hay vì
những mục đích bất chính khác.
Điều phi lý này không phải không có ai
chú ý đến. Trong các cuộc đàm phán hòa bình năm 1898 sau Chiến tranh Tây
Ban Nha – Hoa Kỳ, chính phủ Hoa Kỳ cho rằng cả Hoa Kỳ lẫn Cuba không
cần chịu trách nhiệm về khoản nợ mà những kẻ thực dân cai trị Cuba vay
khi không có sự đồng thuận của người dân và cũng chẳng vì lợi ích của
người dân. Mặc dù Tây Ban Nha không bao giờ chấp nhận tính hợp lý của
lập luận này, Hoa Kỳ đã thắng thế và Tây Ban Nha buộc phải gánh số nợ
Cuba vay mượn, theo hiệp ước hòa bình Paris.
Liên bang Xô Viết cũng từng bác bỏ những khoản nợ còn tồn đọng của Sa Hoàng vào năm 1921 thông qua một lập luận tương tự.
Các nhà nghiên cứu pháp lý sau đó đã xây
dựng một học thuyết về “vạ nợ”, lý luận rằng nợ công không nên chuyển
giao cho chính phủ kế nhiệm nếu nó phát sinh không có sự đồng ý của
người dân và không đem lại lợi ích cho người dân. Một số học giả đã thêm
vào điều kiện cho rằng phía cho vay đã biết rõ về những điều này (thiếu
vắng sự đồng thuận và lợi ích của người dân) khi cho những chính phủ
cướp bóc và độc tài vay tiền.
Bắt đầu vào cuối thập niên 90, một chiến
dịch vận động toàn thế giới có tên là Jubilee 2000 đã cố gắng gây sự
chú ý của thế giới đến với khái niệm về vạ nợ. Họ mời các nhân vật nổi
tiếng từ ngôi sao nhạc pop Bono đến Giáo hoàng John Paul II diễn thuyết
trong một cuộc vận động đồ sộ nhằm giải trừ nợ của các quốc gia thuộc
thế giới thứ ba. Nhưng, học thuyết vạ nợ đã không có sức hút mạnh đối
với luật quốc tế. Luật quốc tế vẫn đòi hỏi các quốc gia phải chịu trách
nhiệm trả những khoản nợ bất hợp pháp.
Ví dụ bằng chế độ phân biệt chủng tộc ở
Nam Phi, họ vay mượn các ngân hàng tư nhân suốt thập niên 80 trong khi
phần lớn ngân sách được dùng tài trợ quân đội và cảnh sát để đàn áp
những người dân gốc Phi. Giờ đây, người dân Nam Phi gánh chịu số nợ của
những kẻ đã đàn áp họ. Tổng giám mục ở Cape Town đã từng vận động để xem
số nợ thời phân biệt chủng tộc là vạ nợ và được xóa đi. Ủy ban Hòa
Giải và Sự Thật của Nam Phi cũng đã từng lên tiếng tương tự. Nhưng chính
phủ thời hậu phân biệt chủng tộc đã chấp nhận trách nhiệm trả nợ vì lo
ngại việc xóa nợ sẽ gây ảnh hưởng xấu đến các cơ hội thu hút các nhà đầu
tư nước ngoài. Thật vậy, các bộ trưởng cấp cao của họ đã gạt bỏ một vụ
kiện đòi bồi thường từ các ngân hàng đã cho chính phủ phân biệt chủng
tộc vay tiền với lý do “chúng tôi đang thương thảo với chính các công ty
được nêu trong đơn kiện về việc đầu tư vào Nam Phi thời hậu phân biệt
chủng tộc.”
Tương tự như vậy, mặc dù Anastasio
Somoza đã chiếm đoạt khoản tiền từ 100 triệu đến 500 triệu USD từ ngân
khố Nicaragua cho đến khi ông ta bị lật đổ vào năm 1979; và lãnh đạo của
Mặt trận Giải phóng Quốc gia Sandinista – ông Daniel Ortega đã kiến
nghị với Hội đồng LHQ rằng chính phủ của ông sẽ phủ nhận trách nhiệm đối
với khoản nợ của Somoza, ông đã nhanh chóng thay đổi quyết định sau khi
xét lại lời khuyên của đồng minh ở Cuba về việc phủ nhận nợ là “dại
dột” cách ly chính họ với các nước tư bản phương Tây.
Nhiều nhà độc tài khác cũng đã vay mượn
từ nước ngoài, biển thủ vốn vay cho các mục đích cá nhân, và để lại
nhiều khoản nợ cho công chúng mà họ cai trị. Dưới thời Mobutu Sese
Seko, quốc gia Zaire đã tích lũy hơn 12 tỉ USD nợ công trong khi Mobutu
chuyển công quỹ vào các tài khoản cá nhân của hắn tổng cộng lên đến 4
tỉ USD (vào giữa thập niên 80) và sử dụng chúng để duy trì quyền lực
thông qua việc nuôi dưỡng thuộc hạ và thanh toán chi phí quân sự.
Fernando Marcos của Phillipines khi mất quyền lực năm 1986 cũng để lại
khoản nợ nước ngoài 28 tỉ USD, trong lúc tài sản cá nhân của Marcos được
ước tính lên đến 10 tỉ.
Năm 1996, Ngân hàng Thế giới thể hiện
thiện ý tách rời hình thức cho vay truyền thống qua việc tung ra sáng
kiến HIPC, hầu giảm nợ cho các quốc gia nghèo mắc nhiều nợ dựa trên
khoản nợ so với mức thu nhập của từ quốc gia. Sáng kiến này, tuy vậy,
không đề cập đến các tình huống vào thời điểm mà các khoản tiền đã được
vay. Cho nên kết quả là một số các quốc gia như Nam phi cùng
Phillipines không nằm trong danh sách các ứng viên được giảm nợ bất chấp
những tuyên bố hợp lý rằng đó là những khoản vay không chính đáng.
Tổng giám đốc IMF Michel Camdessus chứng kiến Tổng thống Suharto ký văn kiện chấp nhận bó giải pháp tái cơ cấu của IMF
Các chính sách dùng để giảm thiểu vạ nợ
Một giải pháp tiềm năng cho vấn nạn này
là để cộng đồng quốc tế ủy quyền cho một cơ quan độc lập đánh giá tính
chính đáng của một chế độ, đồng thời xem xét khoản nợ công vay mượn bởi
một chế độ bất chính danh liệu có phải là “vạ nợ”. Từ đó, có thể quyết
định các chính phủ kế nhiệm cần chịu trách nhiệm hay không.
Trong môi trường mới này, các quốc gia
mang nợ sẽ không còn lo sợ khả năng vay mượn bên ngoài và thu hút nhà
đầu tư của họ bị ảnh hưởng xấu nếu họ từ chối chi trả các khoản nợ bất
chính vay mượn dưới danh nghĩa quốc gia. Các chủ nợ, cả tư lẫn công, sẽ
phải cắt giảm số tiền nợ cho các quốc gia được xem là “vay vạ” khi biết
rằng chính quyền kế nhiệm sẽ không có bao nhiêu lợi ích khi trả nợ.
Một cuộc cải cách như thế không những sẽ hạn chế nợ nần cho những quốc
gia nghèo mà còn giảm nhẹ nguy cơ cho các chủ nợ và giảm lãi suất cho
các chính phủ chính đáng vay mượn.
Có hai cơ chế có thể giúp loại bỏ việc cho các chế độ “vạ” vay mượn. Thứ nhất,
các điều luật mới ở các quốc gia cho vay sẽ khiến việc siết tài sản
quốc gia mắc “vạ nợ” trở nên bất hợp pháp. Nói một cách khác, các hợp
đống thuộc “vạ nợ”, sẽ mất đi hiệu quả pháp lý. Thứ nhì,
viện trợ nước ngoài có thể tiến triển dựa trên việc không hoàn trả “vạ
nợ”. Các nhà tài trợ có thể từ chối viện trợ một quốc gia khi biết họ
chuyển tiền viện trợ cho các ngân hàng có những kê khai bất chính. Nếu
số viện trợ từ nước ngoài đủ để gọi là có giá trị, chính phủ kế nhiệm có
thể sẽ có động cơ để phủ nhận các khoản nợ được xem là “vạ nợ”, cho nên
các ngân hàng sẽ kềm chế việc cho vay nợ loại này.
Như đã nêu, việc phủ nhận trách nhiệm
hoàn trả “vạ nợ” chính nó đã là áp lực. Chính phủ kế nhiệm có đầy đủ
động lực để phủ nhận “vạ nợ” khi các nhà đầu tư vẫn sẵn sàng cho vay và
đầu tư vào một quốc gia sau khi chính quyền hợp pháp của quốc gia này từ
chối trả “vạ nợ”. Các ngân hàng sẽ phải suy nghĩ lại trước khi cho các
nhà cầm quyền bất chính, độc tài vay nợ nếu các quốc gia hàng đầu của
thế giới, các tổ chức quốc tế, và các cơ quan tài chính xem nhà cầm
quyền đó thuộc hạng “vạ” và tuyên bố rằng họ sẽ xem việc chính phủ hợp
pháp kế nhiệm sau này phủ nhận nợ nhà cầm quyền bất chính vay sau đó là
hợp pháp.
Vì số qưốc gia tham gia vào thương mại
quốc tế nhiều hơn số quốc gia cho nước ngoài vay mượn nợ, giới hạn tiền
vay không thể được áp dụng rộng rãi như cấm vận quốc tế. Dù vậy, động
thái này có thể gây tác động mạnh đáng kể. Trường hợp của Franjo Tudjman
ở Croatia bị cho là một nhà cầm quyền thuộc loại “vạ” vì đã đàn áp báo
chí, đối xử bạo lực đối với người chống đối, và biển thủ công quỹ. Năm
1997, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) cắt viện trợ dành cho Croatia vì Hoa Kỳ,
Đức, và Anh quan ngại về “tình trạng dân chủ không phù hợp ở Croatia.”
Tuy nhiên, các ngân hàng thương mại vẫn cho nhà cầm quyền Croatia đương
thời vay thêm 2 tỉ USD trong khoảng thời gian IMF cắt viện trợ cho đến
khi Tudjman qua đời năm 1999. Nếu lệnh cấm cho vay được áp đặt, các nhà
tài trợ kia sẽ không cho Tudjman vay thêm 2 tỉ kia, và người dân Croatia
hôm nay sẽ không phải gánh thêm khoản nợ đó.
Lợi ích của sự chân thật
Một lý do khiến cộng đồng pháp lý quốc
tế miễn cưỡng không muốn chấp nhận học thuyết về “vạ nợ” chính là nỗi lo
sợ khoản nợ vay sẽ bị lạm dụng tuyên bố thành “vạ nợ”, khiến chủ nợ
quốc tế không thể nào đòi loại tiền đã cho vay.
Nếu các nhà cho vay dự trù khả năng
không đòi được cả những khoản nợ chính đáng, họ sẽ có thể không cho vay
gì cả dẫn đến khả năng thị trường vay nợ sẽ chính thức đóng cửa. Để khắc
phục rủi ro những khoản nợ của các nhà cho vay có thể bị xem là “vạ nợ”
sau này, cơ quan phán quyết được thành lập có thể được ủy quyền quyết
định đối với các khoản nợ cho nhà cầm quyền các quốc gia vay sau này mà
thôi, chứ không có quyền hạn với những khoản vay hiện đã có.
Một mối quan tâm khác về học thuyết
quanh đề tài “vạ nợ” là cơ quan được ủy quyền quyết định quan tâm lợi
ích của người dân ở các quốc gia phát triển hơn lợi ích của các ngân
hàng và chủ cho vay. Nếu cơ quan này chỉ quyết định trên những khoản
vay mới, có nhiều khả năng nó sẽ có những quyết định chính xác và công
bằng.
Kể cả khi nó đặt nặng lợi ích của con nợ
hơn lợi ích của chủ nợ, cơ quan này vẫn có đầy đủ lý do để đưa ra phán
xét chính xác về một nhà cầm quyền, phán xét chính xác sẽ đem đến lợi
ích cho người dân. Nếu cơ quan có thẩm quyền này phán xét sai lầm và xem
một chính quyền hợp pháp là nhà cầm quyền “vạ”, nó sẽ tước đi cơ hội
đầu tư, tài trợ bởi tiền vay của quốc gia này. Ngược lại, nếu cơ quan có
thẩm quyền này xem một nhà cầm quyền “vạ” là một chính phủ hợp pháp,
nhà cầm quyền độc tài đó có thể vay mượn và biển thủ số tiền vay.
Đòi hỏi cơ quan có thẩm quyển phán xét
tính chính đáng của các khoản nợ vay trước khi việc vay mượn được tiến
hành sẽ hạn chế khả năng thiên vị vì một lý do khác. Trước khi một khoản
vay được ban hành, nó chỉ cung cấp một khoản lợi nhỏ dự kiến cho các
ngân hàng, phía có nhiều cách để sử dụng tiền của họ. Một khi khoản vay
đã ban hành, số nợ hiện hành là một trò chơi tổng-lợi-nhuận-bằng-không
giữa con nợ và chủ nợ. Một cơ quan thẩm quyền thiên vị có thể giúp bất
kỳ bên nào họ ủng hộ thông qua việc quyết định khoản nợ cần phải được
hoàn trả hay không. Những quyết định sai lầm của cơ quan này trước khi
việc vay mượn xảy ra có thể không tốt cho người dân ở các quốc gia cần
vay mượn chứ không thể giúp đỡ đáng kể gì cho các chủ cho vay. Do đó,
một tổ chức có thẩm quyền phán xét đối với các khoản cho vay trong tương
lai mà thôi rất có thể sẽ không có những phán quyết thiên vị cho bên
nào cả.
Vẫn còn một khả năng khi cơ quan có thẩm
quyền không được công bằng cho lắm đối với một số các nhà cầm quyền.
Nếu các cường quốc liên hệ xem một quốc gia nào đó như là một đối tác
thương mại quan trọng hay là một đồng minh chiến lược, cơ quan có thẩm
quyền họ lập ra có thể sẽ không xem nhà cầm quyền của quốc gia đó là nhà
cầm quyền “vạ”, bất kể những vi phạm của họ.
Ví dụ như cơ quan này sẽ không xem Trung
Quốc hoặc Ả-rập Saudi là những nhà cầm quyền “vạ”. Vì các nhà cầm
quyền như vậy, với nhiều đồng minh có thế lực, hiện vẫn có thể vay mượn.
Những phán quyết thiên vị nghiêng về phía họ sẽ không dẫn đến thay đổi
xấu; họ vẫn sẽ duy trì được hiện trạng. Nhưng cơ quan có thẩm quyền thay
vào đó có phán xét bất lợi cho nhà cầm quyền đó qua lý do liên quan đến
chính sách đối ngoại thì sao? Ví dụ như Hoa Kỳ có thể ngăn chặn các
khoản vay của nhà cầm quyền Iran hiện nay bất kể nhà cầm quyền này có đủ
diểu kiện để được xem thuộc loại “vạ” hay không. Nếu nhà cầm quyền Iran
bị chặn vay những khoản tiền có thể được sử dụng để đem đến ích lợi cho
người dân của họ, đời sống người dân ở Iran sẽ tồi tệ hơn so với hiện
trạng. Đòi hỏi phải có sự đồng thuận của ích nhất 2/3 phiếu bầu để phán
quyết một nhà cầm quyền thuộc loại “vạ” có thể đảm bảo không dẫn đến
nguy cơ này.
Nên để ai đánh giá một chế độ?
Một câu hỏi quan trọng đối với cộng đồng
quốc tế là nên trao thẩm quyền cho cơ quan nào để quyết định về sự “vạ”
của một quốc gia. Hội đồng Bảo an LHQ, cơ quan đã từng áp đặt lệnh cấm
vận đối với một số nhà cầm quyền, là một ứng cử viên theo tự nhiên. Hoa
Kỳ và các thành viên thường trực khác của hội đồng có thể sẽ vui lòng
với lựa chọn này vì nó giúp họ thêm quyền phủ quyết. Một chọn lựa khác
là thành lập một cơ quan tư pháp quốc tế mới để xét xử các trường hợp
đối với một số các nhà cầm quyền cụ thể – một tòa án tương tự như tòa án
Hình sự Quốc tế ở Hague.
Các quốc gia cho vay lớn cũng có thể
triển khai hệ thống này bằng cách sử dụng các cơ quan nội địa mà thôi.
Nếu Hoa Kỳ thay đổi điều luật của họ để ngăn chặn việc thu giữ tài sản
của một nhà cầm quyền nước ngoài không hoàn trả “vạ nợ”, nếu một tòa án
Hoa Kỳ cho rằng nhà cầm quyền của nước đó thuộc loại “vạ”, và nếu chính
phủ Hoa Kỳ tuyên bố họ sẽ chống đối việc IMF hoặc Ngân hàng Quốc tế cho
nhà cầm quyền bất chính này vay mượn, thì các ngân hàng (cả nội địa lẫn
bên ngoài Hoa Kỳ), các chính phủ khác, và kể cả các tổ chức tài chính
quốc tế sẽ miễn cưỡng trong việc cho nhà cầm quyền kia vay vì lo sợ rằng
nhà cầm quyền kế nhiệm sẽ không hoàn trả số nợ.
Các tổ chức xã hội dân sự (XHDS) cũng có
thể gây áp lực lên các ngân hàng khiến họ không cho các nhà cầm quyền
bất chính vay tiền. Nếu một tổ chức phi chính phủ có uy tín nào đó như
Tổ chức Minh bạch Quốc tế – hoặc một ban bao gồm các nhân vật nổi bật
cùng các LS quốc tế và các học giả về đề tài nhân quyền – xác nhận,
thiết lập, và tung ra một danh sách các nhà cầm quyền “vạ”, các chủ cho
vay sẽ do dự không cho các nhà cầm quyền trong danh sách đó vay nợ.
Nếu cộng đồng quốc tế trao thẩm quyền
cho một cơ quan quốc tế phán quyết việc một quốc gia có phải chịu trách
nhiệm về “vạ nợ” vay mượn sau phán quyết, và nếu các chủ cho vay theo đó
từ chối cho vay “vạ nợ”, các chủ cho vay hợp pháp và con nợ hợp pháp sẽ
cùng hưởng lợi từ điều này. Các chủ cho vay sẽ có lợi từ việc hiểu biết
các nguyên tắc cơ bản. Nếu phán quyết được công bố trước, các ngân hàng
sẽ từ chối, không cho các nhà cầm quyền “vạ” vay mượn và sẽ không phải
lo sợ về việc một chiến dịch vận động giảm nợ hữu hiệu sẽ vô hiệu hóa
các hợp đồng vay mượn của họ. Tính xác thực gia tăng cũng sẽ đảm bảo
lãi suất vay thấp hơn cho những nhà cầm quyền chính đáng vay mượn tiền.
Quan trọng nhất là các nhà độc tài sẽ không thể vay mượn, bòn rút tiền
tài trợ, sử dụng các khoản tài trợ cho việc đàn áp, và rồi để lại số nợ
cho người dân bị họ đàn áp phải trả.
***
Michael Kremer là một nhà kinh tế phát
triển người Mỹ, hiện là GS về bộ môn Phát triển Xã hội Học tại ĐH
Harvard. Ông là thành viên của viện Hàn lâm Mỹ thuật & Khoa học,
người nhận học học bổng McArthur Fellowship và President Faculty
Fellowship, và được mệnh danh là Nhà lãnh đạo Trẻ Toàn cầu của Diễn đàn
Kinh tế Thế giới. (Wikipedia)Theo Luật Khoa
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét