Chính sách Biển của Indonesia: Thuận lợi và thách thức

ThS. Phạm Duy Thực, Viện Biển Đông

Indonesia coi trọng biển, lấy biển làm nền tảng trung tâm cho chính sách phát triển quốc gia. Indonesia sở hữu nhiều điệu kiện tự nhiên thuận lợi để vươn  ra biển, song để thành công, Indonesia cần chú ý hơn đến thành tố đối ngoại và xử lý hài hòa các thách thức Biển Đông.

Hơn 2 năm sau khi Tổng thống Joko Widodo công bố Học thuyết Trục biển toàn cầu (GMF), Indonesia ban hành văn kiện Chính sách Biển theo Sắc lệnh Tổng thống số 6/2017. Văn kiện này được cho là tuyên bố toàn diện nhất từ trước đến nay của Indonesia về các vấn đề biển, chi tiết hoá các mục tiêu, các nguyên tắc và biện pháp. Chính sách biển đề ra kế hoạch hành động để triển khai GMF và thống nhất chỉ dẫn các bộ ngành và địa phương của Indonesia trong việc lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực phù hợp để triển khai, giám sát và kiểm điểm quá trình thực hiện. Nhìn chung, chính sách biển của Indonesia hướng đến phục vụ các nhu cầu đối nội hơn là tìm kiếm vai trò quốc tế lớn hơn. Bài viết tập trung đánh giá chính sách biển của Indonesia, cho rằng Indonesia coi trọng biển hơn, lấy biển làm nền tảng trung tâm cho chính sách phát triển quốc gia. Indonesia sở hữu nhiều điệu kiện tự nhiên thuận lợi để vươn  ra biển, song để thành công, Indonesia cần chú ý hơn đến thành tố đối ngoại và xử lý hài hòa các thách thức Biển Đông.

Từ "Trục biển toàn cầu" đến "Chính sách Biển"

Tháng 11/2014 tại Hội nghị cấp cao Đông Á tại Naypidaw, Myanmar, Tổng thống Widodo công bố tầm nhìn phát triển đất nước của Indonesia với Học thuyết Trục biển toàn cầu, trong đó biển được coi là hướng mở rộng chính. Mục tiêu trung tâm của Học thuyết Trục biển toàn cầu là tối ưu hóa các nguồn lực và lợi thế sẵn có về biển của Indonesia để phát triển Indonesia thành một "quốc gia biển" giữa Thái Bình Dương - Ấn Độ Dương (có thể hiểu là một dạng cường quốc biển). Học thuyết xác định năm trụ cột chính gồm (i) xây dựng văn hóa biển, (ii) quản lý tài nguyên; (iii) phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối biển; (iv) ngoại giao biển; và (v) phát triển hải quân.

Tuy nhiên, Trục biển toàn cầu chỉ đề ra các nguyên tắc chung, không nêu chi tiết các biện pháp triển khai cụ thể. Do đó, sau hơn hai năm từ khi Tổng thống Widodo công bố Trục biển toàn cầu, các bộ ngành và địa phương của Indonesia vẫn có các diễn giải và triển khai khác nhau. Ví dụ, Indonesia bối rối trong việc xử lý sự vụ tàu hải cảnh Trung Quốc vào tận lãnh hải của Indonesia để giải cứu tàu cá Kway Fey 10078 bị tàu tuần tra KP KIU 101 của Indonesia bắt giữ vì bị cho là xâm phạm vùng biển của Natuna tháng 3/2016. Đây không phải là lần đầu tiên tàu hải cảnh của Trung Quốc và tàu tuần tra của Indonesia chạm trán nhau trong vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia, nhưng là vụ việc đầu tiên xảy ra dưới chính quyền Widodo.

Các cơ quan của Indonesia phản ứng thiếu phối hợp về vụ việc. Nhánh ngoại giao chủ trương xử lý mềm mỏng vấn đề, nhánh nghề cá thể hiện sự hung hăng còn quân sự tăng cường khả năng răn đe. Nhánh ngoại giao Indonesia hành xử mềm mỏng vì tin rằng Indonesia sẽ được yên và chủ quyền xung quanh Natuna vẫn toàn vẹn nếu tiếp tục giữ lập trường không phải là nước yêu sách mà là "bên môi giới trung thực" (honest broker) và tránh mọi tình huống tạo ra tranh chấp với Trung Quốc. Ngoại trưởng Retno Marsudi triệu tham tán công sứ của đại sứ quán Trung Quốc tại Jakarta Sun Weide để tỏ sự không hài lòng trước hành động của Trung Quốc và đề nghị Trung Quốc giải thích ý nghĩa của cụm từ "khu vực đánh cá truyền thống" mà phía Trung Quốc viện dẫn cho sự xâm nhập của tàu thuyền Trung Quốc. Indonesia đồng thời gửi công hàm 3 điểm: (i) chính phủ Indonesia phản đối các hành động của tàu hải cảnh Trung Quốc đã vi phạm quyền chủ quyền và quyền tài phán của Indonesia ở vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa; (ii) Indonesia phản đối sự vi phạm của lực lượng chấp pháp của Indonesia can thiệp vào vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa; (iii) chính phủ Indonesia phản đối sự vi phạm của tàu hải cảnh Trung Quốc vào chủ quyền trong lãnh hải của Indonesia.

Trong khi đó, nhánh nghề cá dẫn đầu bởi Bộ trưởng Susi Pudjiastuti thể hiện quan điểm rất cứng rắn, lên án mạnh mẽ Trung Quốc ngăn cản trái phép hoạt động chống đánh bắt cá của Indonesia (IUU) và yêu cầu Trung Quốc giao nộp tàu Kway Fey 10078 cho giới chức Indonesia. Phản ứng hiếu chiến của Bộ trưởng nghề cá Indonesia dễ lý giải vì Bà Pudjiastuti được Tổng thống Widodo giao phụ trách các vấn đề biển rộng lớn, trong đó phải xử lý nhiều vấn đề phức tạp, đặc biệt là các loại tội phạm trên biển như cướp biển, khủng bố trên biển, đánh bắt cá trái phép (IUU) v.v.

Nhánh quốc phòng thể hiện sức mạnh, tăng cường khả năng răn đe trên thực địa. Sau vụ việc, Bộ trưởng Quốc phòng Indonesia Ryamizard Ryacudu tuyên bố triển khai máy bay F16 ra Natuna để tăng cường tiềm lực tuần tra giám sát và phòng thủ cho Natuna. Tuy nhiên, giới quan sát hoài nghi về khả năng Indonesia điều lực lượng quân đội để đẩy tàu thuyền của Trung Quốc ra ngoài vùng biển Natuna vì hành động quân sự của Indonesia chủ yếu để phô diễn lực lượng hơn là sử dụng vũ lực chống Trung Quốc. Minh chứng là, trong chiến dịch chống đánh bắt cá trái phép (IUU) từ tháng 11/2014 – 8/2016, Indonesia đánh chìm hơn 230 tàu cá nước ngoài, song phần lớn là tàu của Việt Nam, Philippines và Thái Lan. Indonesia mới chỉ đánh chìm 1 tàu cá của Trung Quốc vào tháng 5/2015 bắt giữ từ tận năm 2009. Rõ ràng, các bộ ngành của Indonesia phản ứng thiếu hiệp đồng tác chiến, cho thấy Indonesia chưa có một chính sách biển toàn diện và thống nhất.

Để tháo gỡ nút thắt này, tháng 2/2017, Tổng thống Widodo ban hành Sắc lệnh Tổng thống số 6/2017 về chính sách biển, nêu chi tiết các mục tiêu, nguyên tắc, biện pháp và kế hoạch hành động để triển khai Trục biển toàn cầu.

Các nội hàm của "Chính sách Biển"

Về mục tiêu, chính sách biển xác định Indonesia "phấn đấu trở thành một quốc gia biển mạnh, phát triển, đảm bảo chủ quyền và độc lập, đóng góp tích cực cho hòa bình và an ninh ở khu vực và trên thế giới phù hợp với lợi ích quốc gia của Indonesia". Cụ thể, Chính sách Biển của Indonesia nhằm: (i) quản lý tối ưu và phát triển bền vững tài nguyên biển; (ii) phát triển chất lượng nguồn nhân lực, khoa học và công nghệ biển; (iii) phát triển lực lượng an ninh quốc phòng biển mạnh; (iv) tăng cường chủ quyền, luật pháp và an toàn trên biển; (v) quản trị đại dương tốt; (vi) đảm bảo phúc lợi xã hội công bằng cho người dân ở khu vực ven biển và các đảo nhỏ; (viii) gia tăng sức cạnh tranh và tăng trưởng của kinh tế và các ngành công nghiệp gắn với biển; (ix) xây dựng cơ sở hạ tầng biển chắc chắn; (x) lên kế hoạch quản lý không gian biển; (xi) bảo vệ môi trường biển; (xii) ngoại giao biển; và (xiii) xây dựng bản sắc văn hóa biển.

Về nguyên tắc triển khai, chính sách biển tập trung (i) tăng cường nhận thức coi Indonesia là quốc gia quần đảo thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ; (ii) phát triển bền vững: khai thác tài nguyên sinh vật không vượt quá khả năng tái tạo và phục hồi; khai thác tài nguyên phi sinh vật không vượt quá khả năng phát triển của các tài nguyên thay thế;  mức độ khai thác hiện tại không vượt quá nhu cầu sử dụng trong tương lai; dự liệu các tác động tiêu cực có thể xảy đến trong quá trình khai thác tài nguyên; (iii) phát triển kinh tế xanh: phát triển kinh tế biển đi đôi với bảo vệ môi trường; (iv) quản lý thống nhất và minh bạch: quản lý trong một hệ thống đồng nhất, xây dựng các quy định rõ ràng và minh bạch, cung cấp đầy đủ thông tin để người dân hiểu; (v) khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình lên kế hoạch, quyết định, triển khai, giám sát, kiểm soát, tiếp cận thông tin và sử dụng tài nguyên; (vi) tạo sự bình đẳng và công bằng: mọi cá nhân, nhóm và tầng lớp dân cư từ các vùng miền và tôn giáo khác nhau đều được đối xử bình đẳng, cùng có lợi; tăng cường kết nối giữa các trung tâm kinh tế với các vùng miền, phát triển các dự án ở các đảo ngoài xa, ưu tiên cải thiện phúc lợi cho nhóm thu nhập thấp, đặc biệt là ngư dân.

Về biện pháp triển khai, chính sách biển đề ra 76 biện pháp tập trung trong 7 trụ cột gồm (i) quản lý tài nguyên biển và phát triển nguồn nhân lực; (ii) tăng cường quốc phòng an ninh từ biển, chấp pháp và an toàn trên biển; (iii) quản trị đại dương; (iv) phát triển kinh tế biển, cơ sở hạ tầng và phồn vinh cho người dân; (v) quản lý không gian biển và bảo vệ môi trường biển; (vi) xây dựng văn hóa biển; và (vii) xây dựng ngoại giao biển.

Chính sách biển đồng thời đề ra kế hoạch hành động 5 năm theo nhiệm kỳ tổng thống. Kế hoạch hành động hiện tại từ 2016-2019 đề ra 425 hoạt động được phân bổ trong 5 nhóm ưu tiên, gồm (i) biên giới biển, không gian biển và ngoại giao biển do Bộ Ngoại giao, Quân đội, Bộ các vấn đề biển và nghề cá và Bộ Thông tin chủ trì thực hiện; (ii) công nghiệp biển và kết nối do Bộ Công nghiệp, Bộ Giao thông, Bộ Việc làm và nhà ở, Cơ quan tìm kiếm cứu nạn chủ trì; (iii) dịch vụ, tài nguyên biển và quản lý môi trường biển do Bộ các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Năng lượng và khoáng sản, Bộ Công nghiệp, Bộ Môi trường và rừng chủ trì; (iv) quốc phòng và an ninh biển do Quân đội, Bộ Quốc phòng, Cơ quan an ninh biển, Bộ Các vấn đề biển và nghề cá chủ trì; và (v) văn hóa biển do Bộ Các vấn đề biển và nghề cá, Bộ Giao thông, Bộ Nghiên cứu khoa học và giáo dục, và Bộ Nhân lực chủ trì thực hiện.

Nhìn tổng thể, hầu hết các hoạt động mà văn kiện phác thảo tập trung vào nội bộ hơn là hướng ngoại nhằm biến Indonesia thành một cường quốc biển. Ví dụ, các Bộ Giao Thông, Bộ Công nghiệp và Bộ các vấn đề Biển và Nghề cá của Indonesia đảm nhiệm 181 hoạt động, trong khi Bộ Ngoại giao của Indonesia chỉ phải đảm nhiệm 23 hoạt động. Phần ngoại giao biển chỉ đề cập đến việc xây dựng các quy chuẩn và ngoại giao biển song và đa phương nói chung. Phát triển quân sự chủ yếu đề cập đến các chương trình phát triển căn cứ hải quân, duy tu bảo dưỡng các cơ sở, chỉ huy và kiểm soát, chủ yếu phục vụ mục tiêu bảo vệ vùng biển của Indonesia hơn là phát triển quân đội thành một lực lượng mạnh hoạt động tại các vùng biển bên ngoài giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương.

Điều kiện thuận lợi cho Indonesia

Indonesia có nhiều điều kiện tự nhiên, địa lý và chiến lược thuận lợi để triển khai chính sách biển. Thứ nhất, Indonesia có ưu thế về vị trí địa chiến lược do nằm ở trung tâm khu vực. Indonesia không chỉ nằm giữa hai lục địa châu Á và châu Úc, giữa hai đại dương lớn là Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, mà còn nằm giữa cường quốc chi phối và cường quốc mới nổi, giữa trung cường phía Nam và cường quốc phía Bắc, giữa các nước phát triển và đang phát triển.

Thứ hai, Indonesia có nguồn tài nguyên biển dồi dào tạo nền tảng vững chắc cho phát triển. Indonesia là nước quần đảo lớn nhất thế giới với hơn 17.000 hòn đảo, có rừng nhiệt đới lớn thứ ba thế giới sau rừng Amazon và rừng Công-gô với 5,8 triệu km2 lãnh hải trong khi diện tích đất chỉ 1,9 triệu km2. Indonesia có bờ biển dài 92.000 km, đứng thứ hai thế giới sau Canada.

Các vùng biển của Indonesia là nơi cư trú của khoảng 20% lượng và 76% chủng loài san hô, 20% rừng đước của thế giới, có 3 triệu hecta cỏ biển. Các loài thực vật này có vai trò quan trọng trong việc hấp thụ khí thải gây hiệu ứng nhà kính. Bên cạnh đó, các vùng biển của Indonesia có nguồn cá phong phú, cung cấp 16% lượng cá ngừ thế giới, v.v. Nguồn tài nguyên phong phú cung cấp cho Indonesia nền tảng phát triển lâu dài.

Thứ ba, Indonesia có vị trí địa chính trị quan trọng, án ngữ "điểm nghẽn" của tuyến hàng hải huyết mạch qua khu vực, đặc biệt là Eo biển Malacca, Sunda và Lombok. Theo Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), 50% tổng thương mại đường biển toàn cầu được vận chuyển qua các Eo biển Malacca, Sunda và Lombok.

Eo biển Malacca giữa Indonesia, Singapore và Malaysia là cửa ngõ giao thương của châu Á. Tuyến đường biển qua Malacca là đường biển kết nối chính giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương từ thời cổ xưa. Các thương lái người La Mã, Hy Lạp, Trung Hoa và Ấn Độ vận chuyển hàng hóa qua tuyến đường này. Giá trị chiến lược của eo biển Malacca càng tăng lên khi kênh đào Suez được mở vào năm 1869, rút ngắn khoảng cách đường biển giữa châu Âu và Viễn Đông xuống còn 1/3, và làm tăng sự nhộn nhịp của Eo biển Malacca.

Eo biển Sunda và Eo biển Lombok nhỏ hơn Malacca nhưng cũng quan trọng trong việc kết nối giao thương đường biển từ Biển Đông, qua biển Java và Ấn Độ Dương. Hàng năm có khoảng 2.280 tàu chạy qua Eo biển Sunda vận chuyển khoảng 100 triệu tấn hàng hóa trị giá 5 tỷ USD, trong khi hơn 240 tàu chạy qua Eo biển Lombok vận chuyển khoảng 36 triệu tấn hàng trị giá 40 triệu USD. Các eo biển này làm tăng giá trị chiến lược của Indonesia.

Thứ tư, về mặt chiến lược, Trục biển toàn cầu và Chính sách Biển của Indonesia dung hòa với các chiến lược của các nước lớn ở khu vực như Trung Quốc, Mỹ, Ấn Độ.

Với Trung Quốc, chính sách biển của Indonesia hài hòa với  Sáng kiến Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21 (MSR) mà Chủ tịch Tập Cận Bình nêu ra tại Quốc hội Indonesia trong chuyến thăm tháng 10/2013. Chính sách biển của Indonesia thể hiện tính hướng nội nhiều hơn, các biện pháp đối ngoại cũng nhằm phục vụ ưu tiên phát triển trong nước, trong khi Con đường tơ lụa thế kỷ 21 của Trung Quốc thể hiện tính quốc tế, hướng đến tăng cường hợp tác với các nước dọc theo con đường tơ lụa này. Song, hai chiến lược này có tính bổ sung lẫn nhau khá chặt chẽ, đặc biệt trong lĩnh vực kết nối và phát triển cơ sở hạ tầng biển. Mục tiêu của Trung Quốc là tăng cường ảnh hưởng thông qua các dự án đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng biển nối Trung Quốc với châu Âu qua Đông Nam Á và châu Phi. Trong khi đó, Indonesia chủ trương phát triển hệ thống giao thông biển, cảng biển nối hệ thống các đảo dày đặc của nước này. Do vậy, Indonesia và Trung Quốc có nhiều cơ hội hợp tác cùng phát triển.

Với Mỹ, chính sách biển của Indonesia cũng hòa hợp với chiến lược châu Á của Mỹ. Dưới chính quyền Obama, Indonesia là một trong các đối tác chính trong Sáng kiến An ninh biển Đông Nam Á (MSI) mà Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ash Carter công bố tại Diễn đàn đối thoại Shangri-la tháng 6/2015. Trong đó, Mỹ hỗ trợ các nước Đông Nam Á phát triển lực lượng chấp pháp, năng lực tuần tra, trinh sát và giám sát để bảo vệ quyền chủ quyền biển. Dưới chính quyền Donald Trump, Mỹ có vẻ hướng nội nhiều hơn, song quan hệ chiến lược với Indonesia vẫn quan trọng. Về chính trị, chuyến thăm của Phó Tổng thống Mike Pence tháng 4/2017 nhằm khẳng định tầm quan trọng của quan hệ đối tác chiến lược Mỹ-Indonesia. Về an ninh biển và quân sự, tháng 6/2017, Bộ trưởng điều phối các vấn đề biển và nghề cá Indonesia Luhut Pandjaitan thăm Mỹ, hội kiến với Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Jim Mattis, hai bên khẳng định tiếp tục hợp tác trong các vấn đề biển, nhận thức về biển, chia sẻ thông tin và chống các thách thức xuyên quốc gia đến từ biển. Mỹ cũng tỏ ý ủng hộ nỗ lực hiện đại hóa quốc phòng của Indonesia thông qua các cuộc tập trận song phương, phối hợp chung và buôn bán vũ khí.

Với Ấn Độ, quốc gia đang trong quá trình triển khai chính sách Hành động hướng Đông (Act East Policy), có thể mang đến nhiều cơ hội tăng cường hợp tác biển với Indonesia kết nối Ấn Độ Dương và Biển Đông. Hai nước chia sẻ biên giới chung trên biển ở Đông Ấn Độ Dương, cùng là thành viên của Hiệp hội khu vực Ấn Độ Dương (IORA). Hai nước có nhiều lợi ích chung trên biển, đặc biệt là trật tự dựa trên luật pháp trên biển, an ninh, an toàn tự do trên biển và kinh tế biển, kết nối các cảng biển và giao thương giữa hai nước, đối phó với các thách thức và mối lo chung của hai nước như nạn như cướp biển, khủng bố trên biển, di cư bất hợp pháp theo đường biển, v.v.

Thách thức từ Biển Đông

Tuy nhiên, để triển khai thành công chính sách biển, ngoài việc tối ưu hóa các ưu thế sẵn có thông qua việc triển khai kế hoạch hành động trong nước, Indonesia cần đẩy mạnh các khía cạnh đối ngoại và hóa giải các thách thức từ Biển Đông.

Thứ nhất, quyền chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Indonesia bị thách thức. Từ khi trật tự Westphalia thiết lập từ thế kỷ 17 trong đó các quốc gia độc lập trong phạm vi đường biên giới bao quanh, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ là lợi ích tối cao của bất kỳ quốc gia nào. Indonesia cũng không ngoại lệ, đặc biệt trong bối cảnh chính quyền Widodo tập trung ưu tiên vào nội trị. Chính quyền Widodo coi vấn đề chủ quyền, quyền chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ là một thành tố quan trọng thúc đẩy chủ nghĩa dân tộc, làm tuyên ngôn cho hành động và là khẩu hiệu để tập hợp sức mạnh và tăng cường tính cố kết dân tộc. Chính sách biển của Indonesia có hẳn một chương (Chương II) về chủ quyền lãnh thổ và quyền chủ quyền, và bảo đảm chủ quyền lãnh thổ, quyền chủ quyền và quyền tài phán trên biển là trụ cột quan trọng nhất để Indonesia xác định tầm nhìn là "quốc gia biển".

Tuy nhiên, quyền chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Indonesia đang bị đe dọa, đặc biệt là từ chính sách quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông, cải tạo đảo, quân sự hóa ở Trường Sa và tàu thuyền Trung Quốc mở rộng hoạt động xuống phía Nam Biển Đông xâm nhập vào Biển Bắc Natuna. Indonesia khẳng định rõ Biển Bắc Natuna của Indonesia không chồng lấn với yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông. Indonesia năm 2010 đã chính thức phản đối "đường lưỡi bò" của Trung Quốc và năm 2016 bác bỏ yêu sách "quyền đánh cá truyền thống" của Trung Quốc trên vùng biển xung quanh quần đảo Natuna. Nếu Indonesia không bảo vệ được quyền chủ quyền xung quanh Natuna thì tính chính danh của "quốc gia biển" mà chính quyền Widodo đang hướng đến xây dựng sẽ bị thách thức.

Thứ hai, Indonesia cần cân bằng giữa nhu cầu đối nội và bảo đảm các chuẩn mực quốc tế. Cách hành xử cứng rắn của Indonesia đối với ngư dân của các nước khác đánh bắt trái phép trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, đặc biệt là đánh đắm tàu cá nước ngoài và hải quân Indonesia bắn tàu cá nước ngoài được cho là để bảo vệ lợi ích quốc gia trên biển nhưng hơi hướng cực đoan vì trái với luật pháp quốc tế và ảnh hưởng đến quan hệ với các nước liên quan.

Indonesia đánh đắm tàu cá nước ngoài dựa theo nội luật, Đạo luật số 45/2009 của Indonesia. Đây là bản bổ sung, sửa đổi Đạo luật số 31/2014 về quản lý nghề cá trong nội thủy, lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia. Trong khi đó, UNCLOS không có quy định về đánh chìm hoặc bắn tàu cá nước ngoài hoạt động trong lãnh hải và EEZ. Điều 21(1-e) chỉ quy định các quốc gia ven biển "có thể định ra, phù hợp với các quy định của Công ước và các quy tắc khác của pháp luật quốc tế các luật và quy định liên quan đến việc đi qua không gây hại trong lãnh hải ... và ngăn ngừa những sự vi phạm các luật và quy định của quốc gia ven biển liên quan đến việc đánh bắt ở trong lãnh hải", không quy định việc đánh đắm và bắn tàu cá của nước khác. Điều 73 quy định các quốc gia có thể "khám xét, kiểm tra, bắt giữ và khởi tố tư pháp" (khoản 1), nhưng các chế tài do quốc gia ven biển ban hành với những vụ vi phạm các luật và quy định đánh bắt trong EEZ "không được bao gồm hình phạt tống giam … hoặc bất cứ hình phạt thân thể nào khác" (khoản 3).

Ngoài ra, việc tàu hải quân Indonesia bắn tàu cá và ngư dân nước ngoài có thể gây ra căng thẳng cục bộ trong quan hệ song phương với các nước bị tổn hại, và ở mức độ nào đó có thể ảnh hưởng đến hợp tác khu vực trong lĩnh vực biển. Indonesia cần tăng cường chia sẻ thông tin, trao đổi và phối hợp chung với các nước liên quan về việc đánh bắt cá trái phép của tàu cá nước ngoài trong vùng biển của Indonesia; đối xử nhân đạo với ngư dân; đánh giá trữ lượng, quản lý, bảo tồn nguồn cá chung, nguồn cá vắt ngang đường phân định và các loài di cư, v.v. Các hoạt động này sẽ giúp tăng cường lòng tin và tạo điều kiện thuận lợi để Indonesia triển khai hiệu quả chiến dịch IUU và giữ quan hệ tốt với các nước liên quan.

Thứ ba, Indonesia cần tham vấn với các nước láng giềng về các quyết sách liên quan đến Biển Đông, đặc biệt là ở khu vực tranh chấp. Ngày 14/7/2017, Indonesia công bố Bản đồ quốc gia trong đó đổi tên vùng biển phía bắc quần đảo Natuna thành Biển Bắc Natuna. Việc đổi tên này được cho là không có giá trị pháp lý nhưng nhằm mục tiêu chính trị và đối ngoại: (i) công khai về phạm vi vùng biển thuộc quyền chủ quyền của Indoneisa và (ii) xác định giới hạn hoạt động về mặt địa lý cho lực lượng chấp pháp và hải quân Indonesia. Tuy nhiên, Indonesia đã không tham vấn trước với các nước láng giềng, đặc biệt là Việt Nam và Malaysia và Trung Quốc về việc đổi tên này, có thể sẽ dẫn đến tranh chấp trong tương lai. Trung Quốc liền phản đối và cho rằng "việc đổi tên không có ý nghĩa gì (make no sense at all, và không phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế". Phản ứng của Trung Quốc tương đối ôn hòa, không đề cập đến tên của nước liên quan (ở đây là Indonesia) vì Trung Quốc hiểu rằng việc đổi tên này sẽ không làm thay đổi cục diện có lợi cho Trung Quốc trên Biển Đông. Động thái của Indonesia chủ yếu phản ánh chủ nghĩa dân tộc trong nước của Indonesia, một yếu tố quan trọng chiến lược của chính quyền Widodo. Tuy nhiên, tranh trấp trên thực tế có thể nảy sinh và Trung Quốc có thể đẩy mạnh hoạt động sang vùng Biển Bắc Natuna. Ví dụ, Trung Quốc có thể tăng cường hiện diện hải quân, tàu chấp pháp và tàu cá trong cái gọi là "vùng đánh cá truyền thống" gần Natuna để thách thức tính hợp pháp của Biển Bắc Natuna, đồng thời Trung Quốc có thể đẩy khủng hoảng ra khu vực lân cận, đặc biệt là khu vực Trường Sa. Nếu vậy, hành xử của Indonesia sẽ phản tác dụng và tạo ra bất lợi cho Indonesia triển khai chính sách biển.

Thứ tư, Indonesia cần tích cực thúc đẩy "trật tự dựa trên luật pháp" ở Biển Đông, thượng tôn pháp luật và thiết lập một COC ràng buộc pháp lý. Chính sách biển nêu rõ Indonesia đặt mục tiêu thể hiện vai trò lãnh đạo trong việc quản lý các vấn đề biển và thiết lập các quy tắc quốc tế trong lĩnh vực biển ở khu vực. Vấn đề này cần được đẩy mạnh thành trung tâm trong ngoại giao biển của Indonesia. Theo đó, Indonesia cần nhanh chóng đàm phán phân định vùng đặc quyền kinh tế với các nước láng giềng, đặc biệt là với Việt Nam và Malaysia trên Biển Bắc Natuna. Việc này không chỉ giúp Indonesia thiết lập đường biên giới ổn định, xác định giới hạn quyền chủ quyền với tài nguyên biển của mỗi bên theo quy định của luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS, mà còn thúc đẩy hợp tác về nghề cá, khai thác tài nguyên biển, giám sát thực thi pháp luật trên biển, v.v. Bên cạnh đó, thiết lập đường biên giới ổn định với Việt Nam và Malaysia còn là biện pháp khẳng định không chồng lấn với yêu sách biển của Trung Quốc.

Thứ năm, để khẳng định là một "quốc gia biển" giữa Thái Bình Dương - Ấn Độ Dương, Indonesia phải thể hiện sự gánh vác trách nhiệm tương xứng trong việc duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông. Indonesia không nên né tránh, mà phải tích cực điều hòa và làm trung gian hòa giải căng thẳng Biển Đông, không chỉ giữa các nước yêu sách mà còn sự cạnh tranh giữa các nước lớn ở Biển Đông. Đồng thời, Indonesia cần quay lại chính sách lấy ASEAN làm trụ cột, đi đầu dẫn dắt các nước ASEAN thúc đẩy vai trò trung tâm, đồng thuận và đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông.

Tóm lại, chính sách biển của Indonesia là văn bản toàn diện nhất từ trước đến nay của Indonesia trong vấn đề biển, nêu chi tiết các mục tiêu, biện pháp và kế hoạch hành động để hiện thực hóa Trục biển toàn cầu. Chính sách biển của Indonesia đặt mục tiêu phấn đấu trở thành một "quốc gia biển mạnh", phát triển, đảm bảo chủ quyền và độc lập, đóng góp tích cực cho hòa bình và an ninh ở khu vực và trên thế giới phù hợp với lợi ích quốc gia của Indonesia.

Indonesia có các điều kiện thuận lợi để triển khai chính sách biển như nằm ở trung tâm địa chiến lược, có nguồn tài nguyên biển dồi dào, trấn giữ các nút thắt đường biển và hài hòa chiến lược các nước lớn, tăng cường kết nối, hợp tác kinh tế, an ninh biển như sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc, chiến lược châu Á của Mỹ, chính sách Hành động hướng Đông của Ấn Độ, v.v. Tuy nhiên, chính sách biển của Indonesia vẫn đậm nét hướng nội, tập trung vào các vấn đề trong nước hơn là hướng ngoại để biến Indonesia thành một "quốc gia biển".

Để thành công, Indonesia cần đẩy mạnh hơn nữa các khía cạnh đối ngoại của chính sách biển, đặc biệt là ứng phó hiệu quả với các thách thức từ Biển Đông: (i) Indonesia phải bảo vệ quyền chủ quyền trên biển, nhất là vùng biển xung quanh Natuna; (ii) kiềm chế kích động chủ nghĩa dân tộc về vấn đề chủ quyền lãnh thổ và tiết chế các hành động cứng rắn trên biển; (iii) thúc đẩy "trật tự dựa trên luật pháp", thúc đẩy COC ràng buộc pháp lý; (iv) đàm phán phân định vùng đặc quyền kinh tế với Việt Nam và Malaysia trên Biển Bắc Natuna; và (v) gánh vác trách nhiệm lớn hơn trong việc duy trì hòa bình ổn định ở Biển Đông, điều hòa căng thẳng giữa các nước yêu sách, cạnh tranh nước lớn và thể hiện vai trò lãnh đạo thúc đẩy vai trò trung tâm, đồng thuận và đoàn kết ASEAN về vấn đề Biển Đông./.