Công hữu tư dụng đất đai

Lê Công Định

Một cảnh sát cúi đầu cám ơn người dân Đồng Tâm sau khi được thả ra ngày 22 tháng Tư, 2017. (Hình: REUTERS/Kham)

Chế độ sở hữu và cách thức quản lý đất đai luôn là mối bận tâm của mọi chính thể trên thế giới từ xưa đến nay. Luật lệ điền thổ ở Việt Nam thời phong kiến có thể nói khá hoàn chỉnh và đặc sắc, nhất là giai đoạn hậu Lê và Nguyễn. Nhìn chung, cho đến năm 1954 đất đai tại Việt Nam vừa thuộc tư hữu, vừa thuộc công hữu. Sở hữu tư nhân đối với đất đai là điều bình thường trong hệ thống pháp lý trên thế giới, Việt Nam cũng không là ngoại lệ.

Sơ lược lịch sử

Nhiều quy tắc luật pháp đời nhà Lê (thường được gọi chung là Luật Hồng Đức) về điền thổ đã để lại dấu ấn sâu đậm trong pháp chế sử Việt Nam đến mức dù năm tháng qua đi, các triều đại lần lượt thay đổi, sự áp dụng không còn mang tính ràng buộc trên phương diện pháp lý nữa, song chúng vẫn tiếp tục lưu truyền dưới dạng tập quán xã hội, được người dân viện dẫn một cách mặc nhiên trong các thỏa thuận hoặc giao dịch liên quan đến đất đai.

Dưới thời Pháp thuộc, chính quyền thuộc địa đã khảo cứu và áp dụng nhiều giải pháp khoa học vào việc quản lý điền thổ, giúp tạo nên sự ổn định xã hội và phát triển kinh tế trong thời gian dài. Một trong những thành tựu pháp lý đáng kể của các luật gia Pháp tại Việt Nam, bên cạnh các bộ dân luật Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ, chính là Sắc lệnh điền thổ ngày 21/7/1925.

Tuy nhiên, mâu thuẫn kinh tế giữa địa chủ và nông dân luôn âm ỷ và không hóa giải được theo thời gian. Trong bộ sách đồ sộ Tư Bản Luận của mình, Karl Marx đã phát hiện và lý giải rằng mâu thuẫn đó chính là động lực chuyển hóa hình thái kinh tế-xã hội từ quân chủ phong kiến sang tư bản chủ nghĩa. Luôn xem chủ nghĩa Marx-Lenin là hệ tư tưởng của mình, Đảng Cộng sản Việt Nam đã lợi dụng mâu thuẫn giữa địa chủ và nông dân để thu hút và biến giới nông dân thành lực lượng cách mạng chủ yếu, dưới khẩu hiệu “người cày có ruộng” hoặc “ruộng đất cho dân cày,” nghe có vẻ như là lời kêu gọi giành lấy ruộng đất từ địa chủ để chia lại cho nông dân.

Sau Cách Mạng Tháng Tám 1945, chính quyền của ông Hồ Chí Minh cũng duy trì hiệu lực của Sắc lệnh điền thổ 1925 thêm một thời gian cho đến khi người cộng sản tiến hành cuộc kháng chiến chống Pháp vào cuối năm 1946. Tuy nhiên, sau Hiệp định Genève 1954, một chính sách đất đai hoàn toàn mới dựa trên nền tảng của học thuyết kinh tế-chính trị Marx-Lenin dần hình thành và áp dụng từ năm 1955 ở miền Bắc và từ năm 1975 ở miền Nam.

Theo chính sách ấy, chế độ tư hữu đất đai hoàn toàn chấm dứt và thay vào đó là định chế “quyền sử dụng đất”, xuất phát từ khái niệm “sở hữu toàn dân”. Đây là một quan niệm kỳ lạ về quyền tài sản chỉ có ở các nước thuộc khối Liên Xô cũ, nay vẫn tồn tại ở Trung Quốc và Việt Nam.

Công hữu tư dụng

Điều 53 Hiến pháp 2013 của Việt Nam quy định rằng đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong số các loại tài sản công, đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, mà nhà nước có quyền thu hồi từ những tổ chức, cá nhân đang sử dụng nhằm mục đích phát triển kinh tế-xã hội, theo Điều 54 của Hiến pháp 2013.

Có thể nói, sở hữu toàn dân là một quan niệm chính trị bay bổng về kinh tế của người cộng sản, nhưng được lồng ghép một cách cưỡng bức vào khung pháp lý thông thường về quyền sở hữu tài sản. Hậu quả ra sao có thể tạm ví von bằng hình ảnh cuộc giao hoan giữa thần tiên và người thường, nhưng tiếc thay lại sản sinh cho đời một quái vật, thay vì thánh nhân như mong đợi.

Đất đai là một thực thể pháp lý, còn ông chủ “toàn dân” trên giấy tờ của nó chưa bao giờ là một chủ thể pháp lý, xét cả về công pháp lẫn tư pháp. Vật sở hữu thì cụ thể, chủ sở hữu lại mơ hồ, thậm chí không tồn tại, nên sở hữu toàn dân thực chất chỉ là một hư quyền. Trong khi đó, bên đại diện của “toàn dân” là nhà nước, một thực thể chính trị và chủ thể công pháp hiện hữu cả trên thực tế lẫn pháp lý, bằng hệ thống chính quyền của mình. Do đó, Nhà nước CHXHCN Việt Nam với thực quyền sở hữu đất đai nghiễm nhiên trở thành giai cấp đại địa chủ duy nhất và lớn nhất trên toàn lãnh thổ Việt Nam.

Theo định chế quyền sử dụng đất, người sử dụng được luật pháp công nhận đầy đủ các quyền tương tự quyền sở hữu các tài sản thông thường khác, bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt (chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, v.v…). Tuy nhiên, sự định đoạt trong khuôn khổ quyền sử dụng đất không phải là một quyền trọn vẹn như bản chất pháp lý vốn có của nó, mà trái lại tùy thuộc vào quyết định tối hậu của nhà nước, người quản lý hiến định của toàn bộ đất đai trên lãnh thổ quốc gia.

Tuy nắm trong tay quyền sử dụng đất, người nông dân lại không toàn quyền định đoạt lợi ích từ mảnh đất của chính mình trên thực tế. Họ khác gì các tá điền thời phong kiến? Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, suy cho cùng chính là Tô Tá Khế, tức hợp đồng thuê đất canh tác dài hạn, mà tá điền phải ký kết với địa chủ và trả tiền thuê đất dưới hình thức địa tô (mà giờ đây trá hình dưới tên gọi “tiền sử dụng đất”).

Do vậy, có thể kết luận rằng tình trạng pháp lý của đất đai ở Việt Nam hiện nay là “công hữu tư dụng”, theo đó nhà nước nắm trong tay quyền sở hữu trên thực tế, còn nông dân chỉ được giao đất để sử dụng cho đến khi chính quyền địa phương quyết định thu hồi có bồi thường dưới danh nghĩa “vì mục đích phát triển kinh tế-xã hội”.

Hệ lụy của sở hữu toàn dân

Định chế quyền sử dụng đất buộc toàn bộ đất đai thuộc quyền tư hữu dưới các chính thể cũ phải đăng ký lại. Thủ tục đăng ký đó tuy nhiên vô cùng phức tạp, không những kém hiệu quả và thiếu ổn định, mà còn gây tốn kém về tiền bạc, thời gian và công sức cho người có quyền lợi liên quan. Ngoài ra còn phải kể đến cả sự nhiêu khê và nạn nhũng nhiễu khi người dân muốn chuyển nhượng đất.

Quan niệm về quyền sử dụng đất luôn giả định rằng việc sử dụng một mảnh đất nào đó là do nhà nước giao cho nhằm thực hiện một mục đích cụ thể, như canh tác nông nghiệp hay xây nhà xưởng. Hành động bán mảnh đất được hiểu là người sử dụng không còn nhu cầu sử dụng nữa, nên bước đầu tiên cần làm là trả lại mảnh đất đó cho nhà nước, để chính nhà nước giao lại quyền sử dụng đất cho người mua.

Như vậy, thay vì giao dịch mua bán được tiến hành trực tiếp giữa chủ đất và người mua, người ta phải thực hiện nhiều thủ tục vòng vo đầy phiền toái. Các dự án sản xuất công nghiệp hoặc kinh doanh địa ốc thậm chí còn nhiêu khê hơn nữa, vì bên mua còn phải tiến hành thêm thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nếu mảnh đất trước đó dùng cho canh tác nông nghiệp.

Nghiêm trọng hơn là việc các quan chức địa phương nắm trong tay đặc quyền quy hoạch sử dụng đất, thường lạm dụng quyền hành cấp đất để ưu đãi các nhóm lợi ích và nhận hối lộ, trong khi việc bồi thường di dời cho nông dân lại không thỏa đáng. Điều đó ngày càng trầm trọng và đã tạo nên bất mãn xã hội ngày càng sâu rộng. Sự kiện Dương Nội, Tiên Lãng hay Đồng Tâm là những ví dụ không bao giờ kể hết về phong trào dân oan và xung đột đất đai khắp cả nước.

Giải pháp

Quyền tư hữu tài sản là một quyền pháp lý tự nhiên mà con người được hưởng theo luật tự nhiên (droit naturel). Luật tự nhiên là các quy luật mặc nhiên chi phối cuộc sống cá nhân và đời sống xã hội, mà từ khi hiện hữu con người đã phải chấp nhận và tuân hành. Muốn xã hội phát triển bình thường và ổn định, thì luật thực tại (droit positif), vốn là sản phẩm của tư duy con người, phải thuận theo lẽ trời đất, tức luật tự nhiên. Những hệ lụy của sở hữu toàn dân, một khái niệm thuần túy chính trị, như nêu trên đều bắt nguồn từ nguyên nhân sâu xa là luật thực tại trái với luật tự nhiên.

Trong nền kinh tế kế hoạch tập trung được xây dựng trên nền tảng lý luận Marx-Lenin, tư duy chính trị thắng thế nên sở hữu toàn dân đối với đất đai không tạo ra nhiều vấn đề nan giải cho xã hội, vì khi ấy nền kinh tế được hoạch định đơn giản và mọi bất đồng có thể giải tỏa bằng mệnh lệnh hành chính từ nhà nước.

Tuy nhiên, khi nền kinh tế được cải cách theo hướng thị trường, yếu tố thị trường ngày càng chi phối sự phát triển, thì tư duy pháp lý tất yếu trở nên thắng thế và đòi hỏi phải xem xét lại tính phù hợp của khái niệm sở hữu toàn dân đối với đất đai. Cưỡng lại yêu cầu này khiến động lực phát triển kinh tế bị triệt tiêu và ổn định xã hội bị đe dọa, như mọi người đều thấy rõ.

Do vậy, đã đến lúc phải từ bỏ khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai lỗi thời, và chấp nhận sửa đổi Hiến pháp để tư hữu hóa các loại đất dùng vào mục đích dân sinh và kinh tế. Vấn đề cốt lõi ở đây vẫn là liệu nhà cầm quyền dám từ bỏ tư duy lỗi thời, không còn thích hợp nữa hay không. Nếu không xã hội sẽ ngày càng bất ổn thêm, mà điều đó thì hoàn toàn bất lợi cho chính đảng cầm quyền, chứ không ai khác.