16892 - Trung Quốc-Philippines: Triển vọng khai thác dầu khí

Nguyễn Phương Hoài (gt)

Tóm tắt

Tổng thống Philippines Duterte đã tỏ thái độ cứng rắn trong chuyến thăm gần đây đến Trung Quốc bằng việc nêu ra phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016; nhưng như dự kiến, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã nhắc lại lập trường của Bắc Kinh. Duterte quan tâm đến việc làm dịu bớt sự chỉ trích đang gia tăng trong nước vì ông quá mềm mỏng đối với Trung Quốc hơn là có tác động đến hành vi của Trung Quốc ở Biển Đông.

Tổng thống Duterte được tiếp đón long trọng khi tham dự trận đấu giải bóng rổ FIBA World Cup với Chủ tịch Tập Cận Bình và Phó Chủ tịch Vương Kỳ Sơn đi cùng trong hai sự kiện riêng rẽ. Chỉ có 6 hiệp định được ký kết trong chuyến thăm này.

Việc công bố thành lập ủy ban chỉ đạo chung và một nhóm chuyên viên về thăm dò dầu khí không phải sự kiện đáng chú ý nhất vì hai bên đã nhất trí về việc này cuối năm 2018. Tuy nhiên, những chi tiết về hợp tác thăm dò dầu khí chung như các bên tham gia, địa điểm và cách thức cộng tác vẫn chưa được vạch ra.

Giới thiệu

Quan hệ Philippines-Trung Quốc tiếp tục phát triển trên đà tích cực với chuyến thăm lần thứ 5 của Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte đến Trung Quốc từ cuối tháng 8 đến đầu tháng 9/2019. Trung Quốc cho rằng chuyến thăm này dựa trên mối quan hệ hợp tác chiến lược toàn diện được thiết lập cách đây chưa đầy 1 năm. Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình hối thúc Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte xem xét các mối quan hệ từ quan điểm rộng lớn hơn trong nỗ lực nhằm giảm bớt mức độ nghiêm trọng của các vụ việc gần đây ở Biển Đông liên quan đến hai nước.

Kết quả của chuyến thăm, với 6 hiệp định được ký kết, dường như không có gì đặc biệt so với chuyến thăm cấp nhà nước của Duterte đến Trung Quốc năm 2016, khi mà Bắc Kinh cam kết 24 tỷ USD đầu tư, tài trợ và cho vay, hay chuyến thăm cấp nhà nước của Tập Cận Bình đến Philippines năm 2018, mà trong đó 29 hiệp định đã được ký kết. Hai nước cũng đã công bố thành lập ủy ban chỉ đạo chung và nhóm chuyên viên về thăm dò dầu khí. Thỏa thuận thành lập hai đơn vị này đã đạt được hồi tháng 11/2018, nhưng phải mất gần một năm mới chính thức được công bố.

Bước đi nhỏ tiến tới việc thăm dò dầu khí chung này có thể dễ dàng bị bỏ qua về mặt ý nghĩa. Hai bên đều thận trọng không vội vàng đẩy nhanh tiến trình do những vấn đề nhạy cảm liên quan, cũng như kinh nghiệm về những rắc rối trong cộng tác trước đây, cụ thể là Thỏa thuận thăm dò địa chấn chung trên biển 2005-2008. Có khả năng hai bên sẽ bắt đầu với việc thăm dò dầu khí theo Hợp đồng dịch vụ 57 trong Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Philippines, cho dù những chi tiết chưa được đưa ra.

Các chuyến thăm của Tổng thống Duterte đến Trung Quốc

Chuyến thăm 5 ngày ( 28/8-1/9) vừa qua của Tổng thống Philippines Duterte đến Trung Quốc là chuyến thăm thứ 5 của ông trong thời gian 3 năm. Chuyến thăm cấp nhà nước đầu tiên của Duterte đến Trung Quốc diễn ra vào tháng 10/2016, ngay sau khi ông trở thành Tổng thống Philippines vào tháng 6/2016. Chuyến thăm này đã đánh dấu một bước ngoặt trong quan hệ song phương sau nhiều năm căng thẳng dưới thời người tiền nhiệm của ông là Benigno Aquino, người đã kiện Trung Quốc lên Tòa Trọng tài về vấn đề Biển Đông. Chuyến thăm này, diễn ra sau khi Tòa Trọng tài ra phán quyết gần như hoàn toàn có lợi cho Philippines vào tháng 7/2016, cho thấy Philippines sẵn sàng đặt phán quyết này dưới lợi ích của mối quan hệ với Trung Quốc. Không có gì ngạc nhiên khi các phương tiện truyền thông Trung Quốc mô tả chuyến đi này là “hành trình phá băng” hay “hành trình hợp tác”.

Kể từ đó, Duterte đã đến thăm Trung Quốc trong 4 dịp khác nữa:

Ông đã tích cực tham gia sự kiện quan trọng nhất của Tập Cận Bình, Diễn đàn “Vành đai và Con đường”, trong hai dịp riêng rẽ, vào tháng 5/2017 và tháng 5/2019. Tại hôm khai mạc diễn đàn hồi tháng 5/2017, Duterte đã giới thiệu chương trình “Xây dựng, xây dựng và xây dựng” của chính quyền mình. Đáp lại, phía Trung Quốc đã nhấn mạnh mức độ bổ sung cao của chương trình này vào Sáng kiến “Vành đai và Con đường” do Trung Quốc dẫn dắt và mang lại kết quả đôi bên cùng có lợi nếu hai nước hợp tác chặt chẽ với nhau.

Tháng 4/2018, Duterte đã tham dự Hội nghị thường niên Diễn đàn châu Á Bác Ngao ở Hải Nam. Tại đây, ông đã tuyên bố rằng Philippines sẽ sát cánh cùng Trung Quốc trong cuộc chiến chống tội phạm, buôn bán ma túy, chủ nghĩa khủng bố và chủ nghĩa cực đoan bạo lực. Ông nói thêm rằng hai nước là đối tác trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng và tăng cường hỗ trợ về kinh tế.

Sau Hải Nam, Duterte đã đến Hong Kong. Điểm nổi bật trong chuyến thăm này là lời xin lỗi công khai của ông trước người dân Trung Quốc về cái chết của 8 du khách Hong Kong bị sát hại trong vụ bắt giữ con tin trên xe buýt năm 2010 ở Manila. Lời xin lỗi này, được ông đưa ra với tư cách là tổng thống và nhân danh người dân Philippines, đánh dấu một sự khác biệt nữa với Benigno Aquino, người đã từ chối xin lỗi công khai vì cho rằng vụ bắt giữ con tin này là hành động của một cá nhân.

Điểm nổi bật trong chuyến thăm mới đây nhất của ông đến Trung Quốc là việc Philippines và Trung Quốc tuyến bố chính thức thành lập Ủy ban chỉ đạo chung và nhóm chuyên viên về việc khai thác dầu khí ở Biển Đông.

Duterte và Tập Cận Bình đã gặp nhau tất cả 8 lần. Ngoài 5 chuyến thăm của Duterte đến Trung Quốc, hai nhà lãnh đạo cũng đã gặp nhau tại Hội nghị các nhà lãnh đạo kinh tế APEC lần thứ 24 ở Lima (Peru) vào tháng 11/2016, tại Hội nghị các nhà lãnh đạo kinh tế APEC lần thứ 25 ở Đà Nẵng (Việt Nam) vào tháng 11/2017 và trong chuyến thăm cấp nhà nước của Tập Cận Bình đến Philippines hồi tháng 11/2018. Ngược lại, người tiền nhiệm Benigno Aquino chỉ đến thăm Trung Quốc hai lần: Lần thứ nhất trong chuyến thăm cấp nhà nước năm 2011 và lần thứ hai tại Hội nghị các nhà lãnh đạo kinh tế APEC lần thứ 22 năm 2014. Vào thời điểm diễn ra chuyến thăm thứ hai của Aquino, quan hệ giữa Philippines-Trung Quốc đang ở trong tình trạng tồi tệ do vụ kiện lên Tòa trọng tài năm 2013.

Sự tương tác thường xuyên của Duterte với Tập Cận Bình trái ngược với sự tương tác của ông với các nhà lãnh đạo của các nước lớn phương Tây. Đặc biệt, Duterte vẫn chưa đến thăm Mỹ cho dù cho Tổng thống Trump đã có lời mời đến ông cuối năm 2016. Duterte cũng chưa đến thăm bất kỳ nước lớn nào ở châu Âu như Anh, Pháp và Đức.

Những điểm nổi bật

Có một số điểm nổi bật trong chuyến thăm mới đây của Tổng thống Duterte đến Trung Quốc.

Một là, Duterte có lập trường cứng rắn hơn đối với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông. Trước chuyến thăm, ông đã cam kết nêu ra với Trung Quốc phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016 bất chấp phản ứng của Bắc Kinh. Người phát ngôn của Tổng thống Philippines Salvador Panelo nói rằng Tổng thống Duterte đã nêu ra với Chủ tịch Tập Cận Bình phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016 theo cách thức thân thiện, quyết đoán, rõ ràng.

Theo kênh chính thống, các phương tiện truyền thông Trung Quốc đã không đưa ra bất cứ bình luận gì về phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016. Thay vào đó, kênh này đưa tin Chủ tịch Tập Cận Bình đã phát biểu rằng Trung Quốc và Philippines đã và đang duy trì hiệu quả thông tin liên lạc về vấn đề Biển Đông và hai bên cần gác lại những tranh chấp để tập trung theo đuổi hợp tác. Tập Cận Bình còn phát biểu thêm rằng chừng nào vấn đề Biển Đông được giải quyết một cách hợp lý, thì bầu không khí của quan hệ song phương mới dễ dàng và nền tảng của mối quan hệ sẽ ổn định. Tập Cận Bình cũng đã kêu gọi hai bên tiến hành bước đi lớn hơn trong việc cùng nhau khai thác dầu khí ngoài khơi”. Hai bên dường như đã nhất trí rằng những bất đồng của nhau trong vấn đề Biển Đông không phản ánh toàn bộ mối quan hệ giữa hai nước và sẽ không cản trở hai nước hợp tác trong các lĩnh vực khác.

Điểm nổi bật khác là việc Trung Quốc cho rằng chuyến thăm của Duterte dựa trên nền tảng tốt đẹp đang tồn tại của quan hệ Trung Quốc-Philippines. Kể từ khi Duterte nhậm chức năm 2016, quan hệ giữa hai nước trải qua 3 giai đoạn khác biệt, cụ thể là từ giai đoạn quan hệ căng thẳng dưới thời người tiền nhiệm của Duterte, sang giai đoạn thứ hai là tăng cường quan hệ và tiến tới giai đoạn ba là nâng cấp quan hệ Trung Quốc-Philippines lên thành quan hệ hợp tác chiến lược toàn diện trong chuyến thăm cấp nhà nước của Tập Cận Bình đến Philippines tháng 11/2018. Tập Cận Bình tiếp tục hối thúc Duterte chỉ đạo việc phát triển bền vững quan hệ Trung Quốc-Philippines theo quan điểm chiến lược và dài hạn.

Điểm nổi bật nữa là Trung Quốc và Philippines đã tiến một bước gần hơn tới việc thăm dò dầu khí chung ở Biển Đông. Sau cuộc gặp Tập Cận Bình-Duterte tại Bắc Kinh, hai bên đã công bố thành lập ủy ban chỉ đạo liên chính phủ và nhóm chuyên viên về công tác thăm dò dầu khí. Ủy ban chỉ đạo chung do các quan chức cấp cao thuộc bộ ngoại giao và các bộ/cơ quan phụ trách vấn đề năng lượng của hai nước làm đồng chủ tịch. Đối với nhóm chuyên viên, dường như đại diện của phía Trung Quốc sẽ là Công ty dầu khí ngoài khơi quốc gia Trung Quốc (CNOOC) do nhà nước sở hữu, trong khi đó phía Philippines có khả năng sẽ chỉ định một công ty hiện có hợp đồng dịch vụ với chính phủ trong các lĩnh vực thăm dò chung, nhưng vấn đề này vẫn chưa được quyết định.

Chắc chắn là 6 hiệp định đã được ký kết trong chuyến thăm của Duterte từ hợp tác giáo dục đại học đến hợp tác về khoa học và công nghệ, vấn đề hải quan, các khoản vay ưu đãi và tín dụng đều có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, không hiệp định nào thu hút được sự quan tâm nhiều như việc công bố thành lập ủy ban chỉ đạo chung và nhóm chuyên viên về thăm dò dầu khí. Số lượng hiệp định cũng không có ý nghĩa gì so với 29 hiệp định được ký kết trong chuyến thăm cấp nhà nước của Tập Cận Bình đến Philippines.

Một khía cạnh đáng chú ý khác là việc Trung Quốc sử dụng ngoại giao thể thao để lôi kéo Duterte. Chuyến thăm của Duterte trùng với thời điểm Trung Quốc đăng cai giải bóng rổ FIBA World Cup 2019. Duterte dường như là nhà lãnh đạo nhà nước/chính phủ nước ngoài duy nhất tham dự lễ khai mạc ở Bắc Kinh, do Tập Cận Bình chủ trì. Sau đó, Vương Kỳ Sơn, thân tín của Tập Cận Bình, đã cùng đi với Duterte đến Quảng Đông xem trận đấu khai mạc giải bóng rổ thế giới FIBA World Cup giữa đội tuyển bóng rổ Philippines và Italy. Việc hai nhà lãnh đạo chóp bu của Trung Quốc cùng tham dự một sự kiện thể thao với một nhà lãnh đạo nước ngoài là động thái hiếm hoi.

Việc thuyền trưởng tàu Trung Quốc đâm chìm một tàu cá Philippines ở gần bãi Cỏ Rong (Reed Bank) vào ngày 9/6/2019 đưa ra lời xin lỗi và bồi thường thiệt hại cho con tàu trước chuyến thăm của Duterte tới Trung Quốc một ngày có thể coi là một nỗ lực nữa của Trung Quốc nhằm lôi kéo Philippines.

Những kết quả

Việc Duterte nêu ra phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016 chủ yếu là nhằm làm dịu bớt sự chỉ trích trong nước đối với ông. Việc làm này sẽ không gây thiệt hại gì cho Trung Quốc bởi đây là một động thái mang tính chiến thuật chứ không nhằm mục đích gây ảnh hưởng đối với hành vi ứng xử của Trung Quốc ở Biển Đông. Bản thân Duterte cũng ngầm thừa nhận tác động hạn chế trong nỗ lực của mình khi nói rằng mặc dù chưa hài lòng với câu trả lời của Tập Cận Bình, nhưng ông cũng không cần thêm câu trả lời nào nữa. Duterte bổ sung rằng cho đến nay ông vẫn chưa nghe thấy bất kỳ đề xuất ôn hòa nào về cách thức giải quyết những bất đồng với Trung Quốc.

Một kết quả được mong đợi nữa là Trung Quốc tiếp tục hỗ trợ chương trình “Xây dựng, xây dựng và xây dựng” của Duterte được đưa ra năm 2017 với chi phí ước tính khoảng 150 tỷ USD. Đặc biệt, Trung Quốc và Philippines đã ký thỏa thuận vay tín dụng ưu đãi 220 triệu USD để cấp vốn cho công tác tư vấn giám sát Dự án đường sắt quốc gia Philippines (PNR) South Long Haul dài 639 km với chi phí ước tính 3,3 tỷ USD, nối thành phố Manila với tỉnh Matnog ở phía Nam. Hơn 2 năm sau khi chương trình “Xây dựng, xây dựng và xây dựng” được công bố, dự án South Long Haul vẫn trong giai đoạn tư vấn giám sát.

Điều này đã gia tăng nhận thức của Philippines về tiến độ chậm chạp trong việc thực hiện các dự án mà Trung Quốc can dự. Philippines cũng nhận thức rõ hơn rằng những gì mà Trung Quốc thực sự cam kết chỉ là một phần nhỏ của khoản tài trợ 24 tỷ USD đã được cam kết trong chuyến thăm cấp nhà nước của Duterte đến Trung Quốc hồi tháng 10/2016. Những lý do được đưa ra để giải thích cho điều này là Duterte ở thế yếu trong khi mặc cả với Trung Quốc; Trung Quốc ngày càng miễn cưỡng cam kết tài trợ do trong sổ quyết toán của họ đã lưu nhiều khoản vay đầu tư cơ sở hạ tầng có vấn đề; và Philippines thận trọng hơn trong việc nhận các khoản vay từ Trung Quốc do lo sợ gánh nặng nợ nần và những lo ngại về an ninh, hay đơn giản là do thiếu lao động Philippines lành nghề.

Đối với việc thăm dò dầu khí chung, Trung Quốc và Philippines đã có bước đi tiếp theo là công bố thành lập Ủy ban chỉ đạo chung liên chính phủ và nhóm chuyên viên về hợp tác dầu khí. Động thái này không phải là một bước phát triển ấn tượng bởi trong Biên bản ghi nhớ (MOU) về hợp tác phát triển dầu khí được ký kết trong chuyến thăm cấp nhà nước của Tập Cận Bình đến Philippines hồi tháng 11/2018, hai bên đã nhất trí thành lập một ủy ban chỉ đạo chung liên chính phủ và ít nhất một nhóm chuyên viên. Giờ đây, điều đã trở nên rõ ràng là thay vì ít nhất một nhóm chuyên viên, chỉ có duy nhất một nhóm chuyên viên được thành lập.

Mặc dù đây chỉ là một bước đi nhỏ, nhưng nó cũng có ý nghĩa nào đó xét tới nền tảng hai nước đã đặt ra. Đặc biệt, vào tháng 5/2018, Duterte đã ban hành Sắc lệnh hành pháp số 80 cho phép Công ty thăm dò dầu mỏ thuộc Công ty dầu mỏ quốc gia Philippines (PNOC-EC), cánh tay nối dài của Công ty dầu mỏ quốc gia Philippines (PNOC) do nhà nước sở hữu, tham gia các hợp đồng mua cổ phần/hợp đồng bao thầu, theo đó: (a) các bên thứ ba có thể tham gia các hợp đồng dịch vụ được Chính phủ Philippines giao cho PNOC-EC; và (b) PNOC-EC có thể tham gia các hợp đồng dịch vụ mà Chính phủ Philippines giao cho các bên thứ ba.

Sắc lệnh hành pháp số 80 trên thực tế hủy bỏ Sắc lệnh số 556 do Tổng thống Gloria Arroyo ban hành năm 2006 cấm bất kỳ cơ quan chính phủ nào, kể cả PNOC, tham gia các hợp đồng mua cổ phần/hợp đồng bao thầu và yêu cầu tất cả các cơ quan chính phủ tuân thủ thủ tục đấu thầu nghiêm ngặt trong việc gây dựng các mối quan hệ đối tác làm ăn với các bên liên quan (kể cả với các công ty Trung Quốc). Bởi vậy, Sắc lệnh hành pháp số 80 giúp PNOC tham gia các hợp đồng dịch vụ với các công ty Trung Quốc về vấn đề dầu khí ở Biển Đông dễ dàng hơn. Cụ thể hơn, có quan điểm cho rằng PNOC-EC có thể tiến tới Hợp đồng dịch vụ 57 với CNOOC ở Calamian, nằm ở phía Đông Bắc hòn đảo Palawan.

PNOC-EC đã được giao Hợp đồng dịch vụ 57 năm 2005 và một năm sau đó, CNOOC của Trung Quốc và công ty Mitra Energy (hiện đổi tên thành công ty Jadestone Energy) của Singapore đã tham gia hợp đồng này. Việc chính thức hóa sự tham gia của các công ty nước ngoài đòi hỏi phải được Tổng thống Philippines đồng ý nhưng điều này đã không xảy ra do Sắc lệnh hành pháp số 556 có hiệu lực vào năm 2006. Sau khi Sắc lệnh hành pháp số 80 được ban hành, Hợp đồng dịch vụ 57, mở rộng ra một khu vực rộng 7.200 km2, có thể lại bao gồm một loạt đối tác ban đầu. Khu vực này nằm trong EEZ của Philippines và bên ngoài “đường 9 đoạn” của Trung Quốc. Hiện tại, phía Trung Quốc dường như chấp nhận thỏa thuận chia sẻ lợi nhuận theo tỷ lệ 60-40 có lợi cho Philippines. Tuy nhiên, những chi tiết như nhà nước Philippines sẽ kiểm soát và giám sát như thế nào đối với việc thăm dò, khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong một khu vực hoàn toàn thuộc quyền tài phán của họ vẫn chưa được đưa ra. Một số nhà quan sát cho rằng nếu có thể đạt được một thỏa thuận, thì thỏa thuận đó sẽ xây dựng lòng tin giữa Trung Quốc và Philippines để hai bên có thể làm việc cùng nhau trên các lĩnh vực nhạy cảm hơn.

Một khu vực có thể thăm dò dầu khí nữa là Hợp đồng dịch vụ 72, rộng 8.800 km2, nằm ở phía Tây đảo Palawan. Chính phủ hai nước sẽ cần ký kết một hiệp định hay hiệp ước trước khi tiến tới giai đoạn tiếp theo là giao hợp đồng dịch vụ theo hướng có lợi cho các công ty được chỉ định thuộc các bên tham gia hợp đồng. Tuy nhiên, việc đạt được một thỏa thuận sẽ mất thời gian dài khi mà cả hai bên đều muốn đảm bảo rằng việc sử dụng ngôn từ không làm xói mòn tính pháp lý của những tuyên bố chủ quyền của họ. Ngoài ra, người ta cho rằng Duterte có thể phải đối mặt với sự chỉ trích trong nước lớn hơn, thậm chí là chống đối, về việc ông cộng tác với Trung Quốc trong một khu vực tranh chấp.

Kết luận

Bầu không khí của chuyến thăm thứ 5 của Duterte đến Trung Quốc đã trở nên u ám sau các hành động như phái hàng trăm tàu cá đến đảo Thị Tứ và đâm chìm một tàu cá Philippines gần bãi Cỏ Rong trong nửa đầu năm 2019. Điều này có thể lý giải việc Duterte quyết định nêu ra phán quyết của Tòa Trọng tài năm 2016 khi gặp Tập Cận Bình. Phía Trung Quốc dường như hiểu được lập trường của Duterte và hối thúc ông hướng tới các mối quan hệ theo quan điểm chiến lược dài hạn hơn. Tập Cận Bình cũng đã kêu gọi cần có một bước đi lớn hơn trong việc thăm dò dầu khí chung. Hai nước đã đạt được tiến bộ nhất định khi công bố chính thức thành lập ủy ban chỉ đạo chung và nhóm chuyên viên về công tác thăm dò dầu khí. Mặc dù đây có thể không phải là một bước đi lớn, nhưng nó cho thấy hai nước đang tiến hành một cách thận trọng. Vẫn cần phải xem hai nước có thể đạt đến một thỏa thuận kiểu gì.

Lye Liang Fook là chuyên viên nghiên cứu cao cấp, nhà điều phối Chương trình Nghiên cứu an ninh và chính trị khu vực, nhà điều phối Chương trình Nghiên cứu Việt Nam Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS) - Yusof Ishak Institute. Bài viết được đăng trên ISEAS.