Điều chỉnh lại chiến lược của Mỹ ở Biển Đông

Trần Quang

Lập luận chính 

Chính sách của Mỹ ở Biển Đông đã không thể giải quyết hoàn toàn 2 vấn đề: Việc Trung Quốc tiếp tục tăng cường sức mạnh quân sự và bán quân sự trong khu vực, và nguy cơ về một sự cố trên biển leo thang thành cuộc xung đột lớn. Sự lựa chọn thay thế chính cho chính sách hiện nay tập trung vào việc áp đặt những phí tổn chính trị, kinh tế và quân sự đối với Trung Quốc nhằm ngăn cản họ quân sự hóa khu vực này hơn nữa. Tuy nhiên, cách tiếp cận này có nguy cơ phá hỏng sự hợp tác về các biện pháp giảm thiểu rủi ro trong khi thúc đẩy Bắc Kinh quân sự hóa khu vực này thậm chí mạnh mẽ hơn nữa. Thay vì có một sự xem xét lại căn bản, chiến lược của Mỹ nên được xác định lại thông qua sự hợp tác được duy trì liên tục ở mức độ thực tế, các biện pháp răn đe được điều chỉnh thích hợp hơn, và đưa ra thông điệp rõ ràng và nhất quán hơn. Tuy nhiên, các lựa chọn của Mỹ sẽ tiếp tục bị kiềm chế bởi sự cần thiết phải có sự ổn định rộng rãi hơn trong mối quan hệ Mỹ-Trung cũng như bởi quyết tâm cố hữu của Trung Quốc. Việc sử dụng ý chí chính trị cần thiết để cải thiện chiến lược của Mỹ sẽ tùy thuộc vào Chính quyền Trump. 

Các tác động chính sách 

- Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ sẽ phải cân bằng những đòi hỏi cạnh tranh nhau của việc cải thiện vấn đề thông tin liên lạc trong một cuộc khủng hoảng với Bắc Kinh và củng cố việc răn đe. Mục tiêu thứ hai cần phải được tập trung trực tiếp vào việc ngăn chặn sự chi phối về quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông và nên bao gồm những sự tăng cường quân sự đơn phương, quan hệ đối tác mạnh mẽ hơn với Nhật Bản và các nước khác, và dần làm rõ các cam kết với Philippines. 

- Một yếu tố cốt tử của chiến lược hiệu quả là đưa ra một thông điệp nhất quán và rõ ràng về các ý định của Mỹ đến với những người đối thoại của Trung Quốc. Nên thận trọng trong việc đưa thông điệp này đến với đối tượng thích hợp và tránh giọng điệu kích động không cần thiết. 

Tình hình an ninh ở Biển Đông đã có nhiều biến động kể từ phán quyết của Tòa trọng tài thường trực vào tháng 7/2016 khi đã thách thức các tuyên bố chủ quyền hàng hải sâu rộng của Trung Quốc. Một mặt, những căng thẳng giữa Trung Quốc và Philippines đã dịu bớt nhờ các đề xuất ngoại giao của Tổng thống Rodrigo Duterte đối với Bắc Kinh. Mặt khác, Trung Quốc đã tiếp tục theo đuổi việc triển khai và hoạt động quân sự hung hăng trong khu vực. Điều này được phản ánh qua những phát hiện thấy vũ khí quân sự của Trung Quốc được đặt trên các cấu trúc địa hình được cải tạo ở quần đảo Trường Sa, cũng như việc các tàu hải quân Trung Quốc bắt giữ trái phép một thiết bị lặn không người lái của Hải quân Mỹ. Các sự cố đó đã nhấn mạnh sự thất bại của chính sách hiện nay của Mỹ trong việc ngăn chặn 2 vấn đề chính: việc Trung Quốc tiếp tục tăng cường sức mạnh quân sự và bán quân sự, và nguy cơ về một sự cố nguy hiểm liên quan đến các lực lượng của Mỹ và Trung Quốc leo thang thành một cuộc xung đột lớn. 

Chính quyền Trump sẽ phải xem xét cách thức chính sách của Mỹ cần phải được cập nhật để giải quyết các vấn đề này. Quan điểm chi phối do các chuyên gia về chính sách đối ngoại của Mỹ đề xuất trong một vài năm qua thiên về một cách tiếp cận mạnh mẽ, “áp đặt phí tổn” đối với Trung Quốc. Các nhà phân tích đã nhận dạng một loạt công cụ kinh tế, ngoại giao và quân sự mà có thể được sử dụng để gây ảnh hưởng đến những tính toán đưa ra quyết định của Trung Quốc, như các hoạt động tự do hàng hải của Hải quân Mỹ thường xuyên hơn, đưa ra công khai hơn về các hoạt động quyết đoán của các tàu Trung Quốc, và các biện pháp trừng phạt đối với các công ty nạo vét của Trung Quốc. Một học giả thậm chí còn đề xuất từ bỏ thái độ trung lập truyền thống của Mỹ trong các tranh chấp lãnh thổ Biển Đông nếu sự bành trướng quân sự của Trung Quốc trong khu vực tiếp diễn. Các tuyên bố trước khi nhậm chức của Trump mà chỉ trích gay gắt các hoạt động cải tạo đất của Trung Quốc và việc ăn cắp thiết bị lặn không người lái của Mỹ cho thấy rằng ông có thể chấp nhận nhiều đề xuất trong số này. 

Mô hình áp đặt phí tổn có thể hữu ích trong việc xem xét kỹ lưỡng các công cụ sẵn có để các nhà hoạch định chính sách của Mỹ định hình các lựa chọn của Trung Quốc. Tuy nhiên, việc chú trọng quá mức vào các phí tổn, hoặc thực thi chúng một cách bừa bãi không những có thể làm xói mòn các cơ chế hiện có về việc xử lý các cuộc khủng hoảng, mà còn trao cho những người theo đường lối cứng rắn của Trung Quốc một lý do hữu ích để ủng hộ việc quân sự hóa khu vực thậm chí mạnh mẽ hơn nữa. Vậy thì bằng cách nào có thể tối ưu hóa chiến lược của Mỹ để giảm thiểu các nguy cơ leo thang trong khi cũng ngăn chặn việc Trung Quốc tăng cường quân sự? Bài viết này lập luận ủng hộ cho việc xác định lại chiến lược của Mỹ mà cân bằng giữa sự hợp tác thực tế với Trung Quốc với việc điều chỉnh thích hợp biện pháp răn đe và những sự cải thiện trong việc đưa ra thông điệp chiến lược, tất cả đồng thời với việc thừa nhận những sự kiềm chế về chính trị. Các mục tiêu là giảm bớt những nguy cơ xung đột trong khi ngăn chặn sự bành trướng quân sự không ai sánh bằng của Trung Quốc trong khu vực mang tính sống còn về chiến lược này. Bài viết được chia thành các phần sau đây: 

- Phần 1: Nhận dạng 2 thách thức chủ chốt mà chiến lược của Mỹ phải đối mặt ở Biển Đông: Giảm bớt những rủi ro về hoạt động trong khi cải thiện việc răn đe. 

- Phần 2: Xem xét các lựa chọn ngoại giao và quân sự sẵn có cho các nhà hoạch định chính sách của Mỹ khi họ tìm cách giảm bớt cả hai thách thức này. 

- Phần 3: Thảo luận về những trao đổi và hạn chế chính mà các quan chức Mỹ sẽ phải đối mặt khi họ cân nhắc các điều chỉnh chính sách trong khu vực. 

Hai thách thức ở Biển Đông 

Thách thức thứ nhất mà chiến lược của Mỹ cần phải giải quyết tốt hơn là nguy cơ có một sự cố trên biển leo thang thành cuộc xung đột lớn. Trong những năm gần đây, đã có một vài sự cố mà ở đó các lực lượng của Trung Quốc đã can thiệp vào các hoạt động quân sự của Mỹ ở Biển Đông. Chẳng hạn, vào tháng 12/2013, một tàu chiến của Trung Quốc đã hoạt động hung hăng gần tàu USS Cowpens, buộc tàu này phải di chuyển đến một điểm dừng khẩn cấp. Vào tháng 5/2016, các máy bay chiến đấu của Trung Quốc đã bay cách máy bay do thám EP-3 của Mỹ khoảng 15 m mà Lầu Năm Góc cho rằng đây là hành động chặn đường “không an toàn”. Các quan chức Trung Quốc thường mô tả các vụ chặn đường này là hợp pháp theo luật pháp trong nước và quốc tế và miêu tả cách hành xử của Mỹ là hung hăng – Mỹ không cùng chung các quan điểm này. Mặc dù đây không phải là những sự kiện thường ngày, nhưng khó có thể kiềm chế những sự cố như vậy. Tin tức truyền thông về các sự kiện này có thể kích động những phản ứng mang màu sắc dân tộc chủ nghĩa, khiến Bắc Kinh khó có thể xuống thang tình hình. Điều này sẽ đặc biệt đúng trong trường hợp Trung Quốc có thương vong. 

Các nhà lãnh đạo ở cả Bắc Kinh lẫn Washington đều đã tuyên bố mong muốn giảm bớt các nguy cơ này. Trong 2 năm qua, hai chính phủ đã công bố các biện pháp xây dựng lòng tin đối với các cuộc đụng độ trên không và trên biển và thực hiện các cuộc diễn tập dựa trên những nghị định thư này. Cách tiếp cận này đã đạt được những kết quả rõ ràng, với việc các sĩ quan của Hải quân Mỹ miêu tả hầu hết các vụ đụng độ thường xuyên trên biển với các lực lượng Trung Quốc là “chuyên nghiệp và không mang tính đe dọa”. Tuy nhiên, vẫn còn những nguy cơ lớn, đặc biệt là khả năng có một cuộc đụng độ giữa các tàu hải quân của Mỹ và các lực lượng hải cảnh hoặc dân quân biển của Trung Quốc. Vấn đề là các tàu “vỏ trắng” này đang đóng một vai trò ngày càng nổi bật trong việc thực thi các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông mà không được huấn luyện theo cùng tiêu chuẩn chuyên nghiệp như các lực lượng hải quân thành thạo hơn của Trung Quốc. 

Thách thức thứ hai khó khăn hơn là ngăn chặn sự bành trướng quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông. Mặc dù các mục tiêu chiến lược dài hạn chính xác của Trung Quốc vẫn chưa rõ ràng, nhưng có một vài lý do thúc đẩy việc họ tăng cường quân sự trong khu vực. Thứ nhất là để bảo vệ lãnh thổ: Bắc Kinh tuyên bố chủ quyền đối với tất cả các cấu trúc địa hình ở Biển Đông, nhưng một số đang được các lực lượng của Philippines, Việt Nam, Malaysia và Đài Loan chiếm đóng. Sự kiểm soát quân sự mạnh mẽ hơn sẽ khiến họ chiếm giữ các cấu trúc địa hình đó nhanh chóng và ít tốn kém hơn (và tiếp tục qua mặt các kế hoạch nâng cấp khả năng của các nước tuyên bố chủ quyền khác). Thứ hai là bảo vệ hàng nhập khẩu dầu mỏ và khí tự nhiên vận chuyển qua đường biển của Trung Quốc vốn dễ bị tổn thương trước việc bị cấm đi vào các tuyến đường biển then chốt của Đông Nam Á. Thứ ba là hạn chế khả năng của quân đội Mỹ hoạt động gần các bờ biển Trung Quốc – chẳng hạn, bằng cách ngăn họ theo dõi các mục tiêu quân sự then chốt của Trung Quốc. Thứ tư là giành được khả năng bảo đảm các nguồn lực năng lượng và thủy sản trên biển, cả hai nguồn lực này Trung Quốc đều cần để kích thích tăng trưởng kinh tế của nước này. 

Có một số khía cạnh then chốt đối với việc Trung Quốc tăng cường quân sự ở Biển Đông. Hạm đội Nam Hải đã trở thành hạm đội lớn nhất trong 3 hạm đội của Trung Quốc, với hơn 120 tàu chiến, trong khi các lực lượng hải cảnh của Trung Quốc trong khu vực cũng đã mở rộng. Các khả năng của Quân giải phóng nhân dân Trung Quốc (PLA) trên quần đảo Hoàng Sa bao gồm việc triển khai các máy bay J-11 và tên lửa hành trình chống tàu tiên tiến trên đảo Phú Lâm. Bất chấp các tuyên bố của Tập Cận Bình rằng Trung Quốc sẽ không quân sự hóa quần đảo Trường Sa, họ đã xây dựng các nhà chứa máy bay kiên cố và đường băng đủ dài để thích ứng với tất cả các kiểu máy bay quân sự và triển khai các khẩu đội pháo chống máy bay tình nghi. Hơn nữa, các tàu hải quân của Trung Quốc thường xuyên tuần tra vùng biển phía Nam đến bãi cạn James, gần Malaysia, và vào tháng 7/2016, không quân Trung Quốc đã bắt đầu các cuộc tuần tra không chiến trong khu vực. Vào tháng 12/2016, tàu sân bay Liêu Ninh của Trung Quốc đã tiến hành các cuộc diễn tập nổi bật ở Biển Đông, bao gồm việc phóng các máy bay chiến đấu. Bất kể những lời cảnh cáo thường xuyên từ các quan chức cấp cao ở Washington, chính sách của Mỹ đã không có hiệu quả trong việc ngăn chặn sự tiến triển này. 

Việc Trung Quốc tiếp tục bành trướng quân sự ở Biển Đông có thể gây ra một vài vấn đề cho Mỹ. Thứ nhất, quân đội Mỹ sẽ ít có khả năng hơn tiến hành một loạt hoạt động trong khu vực, bao gồm các hoạt động giám sát hàng ngày và hoạt động tự do hàng hải, mà vốn thường xuyên bị các tàu hải quân và dân sự Trung Quốc theo dõi. Trong một cuộc khủng hoảng, sẽ khó khăn hơn để Mỹ có thể triển khai các lực lượng chiến đấu hoặc hoạt động bên trong khu vực này. Nếu được xây dựng, thì một căn cứ hải quân hoặc không quân của Trung Quốc trên bãi cạn Scarborough sẽ gây ra những thách thức đặc biệt xét tới việc bãi cạn này có vị trí gần với các tài sản quân sự của Mỹ trên đảo lớn Luzon của Philippines và sẽ hoàn thành một “tam giác chiến lược” các căn cứ của PLA mà cũng bao gồm các căn cứ trên quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa. Điều này có thể khiến Mỹ tốn kém hơn trong việc hoàn thành các nghĩa vụ liên minh của họ đối với Philippines hay thực hiện các nhiệm vụ khu vực khác, như can thiệp vào một tình huống bất ngờ của Đài Loan. 

Thứ hai, Trung Quốc có thể sử dụng các khả năng quân sự mạnh mẽ hơn của họ để đe dọa các tuyến đường biển then chốt. Các công ty và người tiêu dùng Mỹ sẽ trực tiếp bị ảnh hưởng bởi một cuộc phong tỏa tiềm năng của Trung Quốc, vì hơn 1 nghìn tỷ USD thương mại của Mỹ được cho là đi qua đường biển hàng năm. Các đồng minh của Mỹ là Nhật Bản và Hàn Quốc, cùng với Đài Loan cũng sẽ dễ bị tổn thương trước sự ngăn chặn này. Một cuộc phong tỏa cũng có thể dẫn đến việc giá dầu toàn cầu tăng lên, vì một phần đóng góp lớn nguồn cung dầu mỏ đi qua Biển Đông. Một nhà phân tích Nhật Bản ước tính rằng việc đóng cửa vận chuyển dầu mỏ đường biển trong khu vực này có thể làm tăng giá dầu lên 50 USD/thùng. Dĩ nhiên, Trung Quốc cũng sẽ bị tổn hại, nhưng nước này có thể giảm bớt khả năng dễ bị tổn thương của mình thông qua việc dựa nhiều hơn vào các nguồn cung ứng năng lượng bằng đường bộ, đặc biệt là các nguồn cung đi qua Nga và Trung Á. 

Thứ ba, chủ nghĩa bành trướng quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông có thể dẫn đến quân sự hóa khu vực rộng lớn hơn. Việt Nam vốn đã phản ứng với cái được nhìn nhận là những mối đe dọa của Trung Quốc bằng việc gia tăng các khả năng quân sự của họ ở quần đảo Trường Sa. Indonesia đã cam kết triển khai các tàu chiến, máy bay chiến đấu, tên lửa và các phương tiện khác khi sự hiện diện của hải quân và hải cảnh Trung Quốc tiến gần về phía Nam. Bất chấp tình trạng bớt căng thẳng với Trung Quốc dưới thời ông Duterte, sau cùng Philippines có thể “xoay trục” trở lại với một phản ứng mang tính vũ lực hơn đối với các hoạt động của Trung Quốc ở quần đảo Trường Sa hoặc xung quanh bãi cạn Scarborough. Sự leo thang xung đột giữa Trung Quốc và bất kỳ nước nào trong số này cũng sẽ gây tổn hại đến các lợi ích kinh tế và chính trị lớn hơn của Mỹ trong một trật tự khu vực ổn định. 

Sự lựa chọn thay thế ban đầu cho chính sách hiện nay của Mỹ được tập trung vào việc áp đặt các phí tổn đối với Trung Quốc và là điều có ích trong việc xem xét kỹ lưỡng các biện pháp để gây ảnh hưởng đến các quyết định của Bắc Kinh. Tuy nhiên, cách tiếp cận này có những điểm yếu trong việc giải quyết cả 2 thách thức chính. Thứ nhất, nó giảm bớt sự cần thiết phải có sự hợp tác với Trung Quốc về các biện pháp giảm thiểu rủi ro. Mặc dù Trung Quốc có lợi ích trong việc theo đuổi sự hợp tác hơn nữa để ngăn chặn cuộc xung đột ngoài dự tính, nhưng một sự tập trung vào các phí tổn có thể khiến các thỏa thuận mới trở nên khó có thể đạt được hơn khi Bắc Kinh phản ứng với những cái được nhìn nhận là mối đe dọa lớn hơn từ Mỹ. Quân đội và lực lượng dân quân của Trung Quốc cũng có thể phản ứng với những sự khiêu khích của Mỹ bằng việc coi thường các thỏa thuận hiện có, điều sẽ làm gia tăng nguy cơ có một sự cố. Các tài liệu ủng hộ một cách tiếp cận áp đặt phí tổn thường không xem xét các nguy cơ này hay giải thích cách thức có thể xử lý chúng. 

Thứ hai, một cách nghịch lý, một chiến lược áp đặt các phí tổn có thể làm trầm trọng hơn xu hướng bành trướng quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông. Các phí tổn cụ thể, nếu được đặt ra và thực hiện một cách tồi tệ, thì có thể trở thành một cái cớ cho những sự triển khai và xây dựng quân đội hơn nữa và tăng cường sự tham gia của những người theo đường lối cứng rắn trong các cuộc tranh luận nội bộ. Điều này có thể sẽ khiến Trung Quốc có khả năng nhiều hơn thay vì ít tăng cường quân sự trong khu vực. Theo một ý nghĩa rộng hơn, Patrick Cronin lập luận rằng các phí tổn được lựa chọn một cách tồi tệ có thể hướng “các thế hệ người Trung Quốc trong tương lai vào niềm tin rằng một cuộc tranh đấu lâu dài với Mỹ là điều không thể tránh được và họ phải giành chiến thắng”. Do đó, bất kỳ sự điều chỉnh nào đối với chiến lược hiện nay của Mỹ cũng cần phải duy trì sự tiến triển về các biện pháp xây dựng lòng tin trong khi tăng cường sự răn đe theo một cách thực tế và có hiệu quả. 

Các mục tiêu chiến lược của Mỹ 

Cải thiện sự hợp tác 

Một mục tiêu trong việc cải thiện chiến lược của Mỹ là cải thiện sự hợp tác giữa Mỹ và Trung Quốc về vấn đề giảm thiểu nguy cơ. Các thỏa thuận trước đó đã tập trung vào các quy tắc ứng xử cho các lực lượng quân sự. Chúng bao gồm các biên bản ghi nhớ song phương về các quy tắc ứng xử đối với các vụ đụng độ của hải quân và không đối không ngoài ý muốn được ký kết vào năm 2014 và 2015. Sự tuân thủ của Trung Quốc đối với các thỏa thuận đó nên được theo dõi và buộc thực thi, và bất kỳ sự vi phạm cố ý nào, như việc hoạt động khinh suất gần các tàu hải quân hoặc máy bay quân sự của Mỹ, nên bị khiển trách cương quyết thông qua các kênh ngoại giao. Các nhà hoạch định chính sách của Mỹ nên nhấn mạnh rằng Trung Quốc có lợi ích liên tục trong việc thực thi các thỏa thuận này, và việc không làm được như vậy có thể gây ra những sự rối loạn lớn hơn cho mối quan hệ Trung-Mỹ. Điều cũng quan trọng đối với các quan chức Mỹ là chuẩn bị cho khả năng tin tức về bất kỳ sự cố nào sẽ bị rò rỉ trên truyền thông. Trong quá khứ, Chính phủ Trung Quốc đã đối phó với những lời cáo buộc công khai bằng việc chối bỏ trách nhiệm hoặc bảo vệ những hành động của các phi công và thủy thủ. Điều này tạo ra một đòi hỏi cấp thiết phải ghi chép và chú thích tất cả các sự cố nhằm bác bỏ những lời tuyên bố như vậy. 

Sự tiến triển hơn nữa nên tập trung vào việc giảm thiểu các nguy cơ về những sự cố liên quan đến các tàu hải cảnh và lực lượng dân quân biển của Trung Quốc. Các thỏa thuận về quy tắc ứng xử cho các tàu “vỏ trắng” nên được thực thi giữa Washington và Bắc Kinh một cách trực tiếp hoặc ở cấp độ khu vực. Trung Quốc đã lảng tránh các cuộc đàm phán nghiêm túc về vấn đề này dưới thời Chính quyền Obama, nhưng Chính quyền Trump có thể hối thúc giải pháp của nước này hơn nữa bằng việc đưa vấn đề này ra các hội nghị thượng đỉnh Mỹ-Trung trong tương lai. Ở cấp độ song phương, Mỹ có thể hỗ trợ các cuộc trao đổi chuyên nghiệp giữa hải cảnh hai nước, vốn đã có thành tích hợp tác mạnh mẽ. Các cuộc trao đổi Mỹ-Trung về các chủ đề liên quan như các tranh chấp về thủy sản và bảo vệ môi trường cũng có thể đề cập đến các vấn đề mà cách hành xử hung hăng của các tàu dân sự gây ra. Ở cấp độ khu vực, Trung Quốc nên được khuyến khích thực thi Tuyên bố chung về việc áp dụng quy tắc ứng xử cho các vụ đụng độ ngoài ý muốn trên biển ở Biển Đông đã đạt được với Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) vào tháng 9/2016. Các ý tưởng khác, như thiết lập một diễn đàn hải cảnh Nam Thái Bình Dương để thảo luận về các tiêu chuẩn chuyên nghiệp, cũng nên được thăm dò. 

Đồng thời với những nỗ lực này nên là sự ủng hộ tiếp tục của Mỹ đối với một bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông giữa ASEAN và Trung Quốc. Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) năm 2002 khuyến khích việc “tự kiềm chế” nhưng không đưa ra các quy tắc ứng xử cụ thể, và Trung Quốc coi chúng là không ràng buộc. Sự tiến triển hướng tới một bộ quy tắc ứng xử ràng buộc còn chậm chạp hơn nhiều, dù Trung Quốc và ASEAN đã nhất trí về một “khuôn khổ” cho một văn kiện như vậy. Nếu không có một thỏa thuận như vậy, Washington nên khuyến khích ASEAN theo đuổi một bộ quy tắc ứng xử riêng với Mỹ và các nước khác, như Nhật Bản và Hàn Quốc. Chiến thuật đó sẽ bổ sung thêm một sự khích lệ chính trị để Bắc Kinh không phải là nước ngoài cuộc. 

Tăng cường biện pháp răn đe 

Một mục tiêu chiến lược thứ hai của Mỹ là ngăn chặn việc Trung Quốc tăng cường quân sự ở Biển Đông. Ý tưởng về một “thỏa thuận lớn” Mỹ-Trung, mà ở đó cả hai bên đều có những sự nhượng bộ để bảo toàn một tạm ước có thể chấp nhận được đối với cả hai bên đã được đề xuất. Tuy nhiên, bất kỳ sự nhượng bộ nào có giá trị đối với Trung Quốc, như chấm dứt các cam kết an ninh của Mỹ với Đài Loan để khuyến khích Trung Quốc kiềm chế ở Biển Đông, đều có khả năng sẽ phải trả một phí tổn về chính trị và chiến lược không thể chấp nhận được đối với Mỹ và có khả năng chứng tỏ sự yếu kém mà chỉ lôi cuốn chủ nghĩa phiêu lưu hơn nữa. Do đó, Mỹ sẽ phải tìm ra các cách để khiến chiến lược răn đe của họ trở nên hiệu quả hơn. Họ có thể theo đuổi mục tiêu này thông qua các hành động đơn phương, sự hợp tác với các đồng minh và đối tác, và xem xét lại chính sách đã được công bố của Mỹ. 

Các hành động đơn phương của Mỹ. Nói chung, các công cụ hiệu quả nhất sẽ chứng tỏ một cách đáng tin cậy quyết tâm và khả năng của Mỹ mà không nhất thiết phải mang tính kích động và khiêu khích. Ở mức độ tối thiểu, việc ra tín hiệu cho thấy sự quyết tâm có nghĩa là quân đội Mỹ sẽ tiếp tục thực hiện các hoạt động bình thường ở Biển Đông, ngay cả khi Trung Quốc tiến hành những hành động không mong muốn như tuyên bố một vùng nhận dạng phòng không. Việc tiếp tục tiến hành giám sát và các hoạt động tự do hàng hải chứng tỏ rằng Washington sẵn sàng chấp nhận rủi ro để tiếp tục hoạt động trong khu vực. Một vài hoạt động trong số này – như việc quá cảnh nhóm tàu sân bay tấn công – cũng chứng tỏ các khả năng mà có thể được sử dụng để ngăn chặn Trung Quốc có một khả năng cưỡng ép không bị kiểm soát trong khu vực. Việc xúc tiến triển khai nhân viên và các phương tiện, như Mỹ lên kế hoạch thực hiện ở Philippines, có thể nhấn mạnh cả ý chí lẫn các khả năng của Mỹ. 

Việc triển khai của Mỹ trong tương lai cũng nên được điều chỉnh để tăng cường biện pháp răn đe bằng ngăn chặn. Mỹ vốn có các kế hoạch triển khai các phương tiện tiên tiến nhất của họ đến khu vực này, như các tàu khu trục lớp Zumwalt và máy bay chiến đấu F-35. Điều này và những sự triển khai khác nên được hỗ trợ bởi Sáng kiến ổn định châu Á-Thái Bình Dương trị giá 7,5 tỷ USD do thượng nghị sĩ John McCain đề xuất đầu năm 2017. Tuy nhiên, luật pháp mới nên chú trọng đến các khả năng mà có thể ngăn cản Trung Quốc có khả năng đe dọa quyền tự do hàng hải ngay từ ban đầu. Chẳng hạn, tên lửa chống tàu tầm xa của Hải quân Mỹ, hiện đang được nghiên cứu và phát triển, có thể nhắm mục tiêu đến các tàu, tàu ngầm và máy bay của kẻ thù cách từ ít nhất 200 hải lý. Các súng điện từ có thể có khả năng bắn ra một đầu đạn nặng hơn 11 kg “xuyên qua 7 tấm thép và để lại hố sâu 13 cm”. Việc triển khai các kiểu khả năng này đến Biển Đông – và tìm ra các cách để chứng tỏ tính hiệu quả của chúng – có thể thuyết phục Trung Quốc hành xử kiềm chế và đem lại một biện pháp đối phó hữu ích nếu biện pháp răn đe thất bại. 

Các bước đi khác có khả năng là ít hữu ích hơn và thậm chí có thể phản tác dụng. Chẳng hạn, việc từ bỏ thái độ trung lập hợp pháp và tuyên bố ủng hộ các tuyên bố chủ quyền của các nước cụ thể sẽ không ra tín hiệu cho thấy quyết tâm của Mỹ, cũng không chứng tỏ một khả năng chống lại sự xâm lấn quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông. Thay vào đó, điều này sẽ nuôi dưỡng thêm vào những ý niệm của Trung Quốc rằng chiến lược của Mỹ trong khu vực là nhằm mục đích kiềm chế Trung Quốc, trong khi đó hối thúc Bắc Kinh phản ứng hung hăng hơn để thực thi các tuyên bố chủ quyền của riêng họ. Các bước đi khác, như đe dọa các hình phạt kinh tế nhằm vào các công ty Trung Quốc có liên quan đến việc cải tạo đất hoặc không mời PLA tham gia các cuộc tập trận giữa nhiều quốc gia, cũng có khả năng sẽ làm gia tăng căng thẳng mà không đạt được một hiệu quả ngăn chặn rõ ràng. 

Dựa vào các đồng minh và đối tác. Mỹ sẽ phải tìm ra các cách để làm việc hiệu quả hơn với các đồng minh và đối tác của họ để ngăn chặn Trung Quốc bành trướng quân sự. Về mặt ngoại giao, Mỹ có thể tiếp tục làm việc với các nước cùng chung tư tưởng để phản đối các hoạt động của Trung Quốc mà đe dọa nguyên trạng, như việc tiếp tục tăng cường cải tạo đất; lên tiếng cho thấy sự ủng hộ thống nhất đối với quyền tự do hàng hải, bao gồm quyền của các nước được thực hiện các hoạt động quân sự ở các khu vực ven biển; và khuyến khích Trung Quốc hạn chế các tuyên bố chủ quyền của họ đối với các khu vực có thể có theo Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). Tuy nhiên, Bắc Kinh vốn đã tự chứng tỏ họ sẵn lòng phớt lờ tình cảm khu vực và xây dựng những người ủng hộ của riêng họ - như bằng cách lợi dụng Campuchia để ngăn cản một tuyên bố chung của ASEAN ủng hộ phán quyết của Tòa trọng tài Liên hợp quốc về Biển Đông. 

Một lựa chọn khác là sự giúp đỡ về vật chất lớn hơn cho các nước Đông Nam Á. Một chương trình then chốt đã được thực hiện là Sáng kiến an ninh hàng hải Đông Nam Á, mà Mỹ đang hỗ trợ bằng việc cung cấp hệ thống radar, thiết bị tàu tuần tra, và huấn luyện cho các nước như Philippines, Việt Nam, Malaysia và Indonesia. Mặc dù hữu ích trong việc giúp đỡ các nước này chống lại sự cưỡng ép ở mức độ thấp – vốn là một thách thức khi Trung Quốc sử dụng các tàu “vỏ trắng” của nước này để thực thi các tuyên bố chủ quyền của riêng họ - nhưng đây không phải là các kiểu hệ thống tiên tiến cần có để chống lại các khả năng tiến hành chiến tranh ở cấp độ cao của PLA. Mỹ cũng nên xem xét việc chuyển giao nhiều phương tiện quân sự có năng lực hơn, như các tên lửa chống tàu. Tuy nhiên, mặt trái của điều này là các quân đội của Đông Nam Á có thể thiếu năng lực sử dụng các hệ thống này, hoặc có xu hướng sử dụng chúng để tấn công. 

Có lẽ sự hợp tác thành công hơn có thể được thực hiện với các đồng minh của Mỹ bên ngoài Đông Nam Á, như Nhật Bản và Úc. Thứ nhất, Mỹ nên tiếp tục chú trọng tiến hành các cuộc tập trận trung trên biển với các nước này. Chúng có thể tập trung vào các chủ đề có liên quan đến Biển Đông như là chống lại những sự phong tỏa, tiến hành các hoạt động đổ bộ, và xử lý các sự cố liên quan đến các tàu dân sự. Các cuộc tuần tra trên không và trên biển chung ở Biển Đông cũng nên được tăng cường, đặc biệt là với Nhật Bản. Các hoạt động như vậy không chỉ cải thiện khả năng hoạt động của hai bên mà còn chứng tỏ một mục tiêu chung là bảo vệ quyền tự do hàng hải. Tuy nhiên, vì các hoàn cảnh chính trị thay đổi ở các nước này, Mỹ nên tránh việc phụ thuộc quá mức vào bất kỳ đối tác riêng lẻ nào. Mặc dù các đồng minh và đối tác có thể hữu ích trong việc hỗ trợ chiến lược của Mỹ, nhưng sự hợp tác như vậy không thể thay thế được việc duy trì sự hiện diện, các khả năng và cam kết của Mỹ. 

Hướng tới sự rõ ràng về chiến lược. Một lĩnh vực tiềm năng khác để cải thiện chiến lược của Mỹ liên quan đến chính sách được công bố về cách hành xử không thể chấp nhận được, hoặc việc thiết lập “các giới hạn đỏ”. Chiến lược hiện nay của Mỹ coi trọng sự mơ hồ. Chẳng hạn, Mỹ đã không công bố một chiến lược Biển Đông chính thức mà nêu chi tiết các hành động cụ thể sẽ bị đáp trả bằng một phản ứng quân sự. Chiến lược an ninh hàng hải châu Á-Thái Bình Dương năm 2015 của Bộ Quốc phòng tuyên bố rằng các khả năng quân sự của Mỹ sẽ được sử dụng để ngăn chặn xung đột và “phản ứng dứt khoát khi cần thiết” nhưng không làm rõ những gì mà các tình huống đó có thể dẫn đến. Hiệp ước phòng thủ Mỹ-Philippines cũng mơ hồ tương tự, không tuyên bố rõ ràng về việc liệu có hay không và bằng cách nào các lực lượng của Mỹ sẽ can thiệp trong trường hợp có một cuộc tấn công vào các lực lượng của Philippines ở Biển Đông. 

Thay vào đó, một vài người lập luận rằng Mỹ nên ngày càng rõ ràng về các kiểu hành xử mà sẽ gây ra một phản ứng. Một ý tưởng sẽ là mở rộng hiệp ước Mỹ-Philippines để bao gồm Biển Đông. Chuẩn đô đốc đã nghỉ hưu Michael McDevitt cho rằng Mỹ có thể tuyên bố ủng hộ tuyên bố chủ quyền của Philippines đối với bãi cạn Scarborough để ngăn chặn Bắc Kinh xây dựng các hòn đảo nhân tạo ở đây. Điều này sẽ đặt bãi cạn tranh chấp này vào cùng hạng mục với quần đảo Senkaku (Điếu Ngư), mà các quan chức Mỹ đã nhấn mạnh là thuộc phạm vi của hiệp ước phòng thủ Mỹ-Nhật. Một ý tưởng khác sẽ là làm rõ rằng bất kỳ việc sử dụng vũ lực gây chết người nào đối với quân nhân Philippines (như các lính thủy đánh bộ đóng quân ở bãi Cỏ Mây) cũng sẽ được đáp trả bằng một phản ứng của Mỹ. 

Tuy nhiên, sự yếu kém nhân lên gấp ba khi gắn liền với một sự thay đổi hướng tới sự rõ ràng về chiến lược. Thứ nhất, việc đặt ra các tiêu chuẩn rõ ràng sẽ khuyến khích Bắc Kinh hành động vượt giới hạn đỏ được quy định, kể cả có khả năng là các hành động mà nếu không thì họ sẽ tránh làm, với niềm tin rằng họ có thể làm như vậy mà không bị trừng phạt hoặc như một thử thách quyết tâm của Mỹ. Thứ hai, việc thiết lập nhưng không thực thi trên thực tế các giới hạn đỏ sẽ làm xói mòn uy tín của Mỹ, đối với cả Trung Quốc lẫn các đồng minh của Mỹ trong khu vực. Nếu Mỹ không thực hiện đến cùng những lời cảnh báo này trong một trường hợp, thì tại sao họ sẽ lại làm như vậy trong bất kỳ trường hợp nào khác? Thứ ba, việc đưa ra những sự đảm bảo về quân sự rõ ràng đối với các đồng minh và đối tác có thể khuyến khích họ thực hiện một chính sách quyết đoán hơn của riêng mình, như là tích cực nhấn mạnh các tuyên bố chủ quyền của họ hơn. 

Một chiếc lược của Mỹ được xác định lại sẽ duy trì tính mơ hồ nhưng đưa ra khả năng về việc làm rõ chi tiết nó như một phản ứng tiềm tàng trước những sự khiêu khích hơn nữa của Trung Quốc. Bản thân điều này có thể có tác động ngăn chặn nào đó. Tuy nhiên, cách hành xử quyết đoán liên tục của Trung Quốc ở Biển Đông – như việc nạo vét ở bãi cạn Scarborough hay việc triển khai các khả năng quân sự tấn công ở quần đảo Trường Sa – có thể dẫn đến các tuyên bố dần trở nên rõ ràng từ Washington về những phản ứng sẵn sàng hoạt động có thể có. Các tuyên bố đó ban đầu có thể được đưa ra trong các cuộc thảo luận riêng tư để cho phép xuống thang những vẫn giữ thể diện. Tuy nhiên, trong trường hợp không có một phản ứng có thiện chí, thì chúng có thể phải được công bố với tư cách là một kiểu tín hiệu tốn kém (vì tiếng tăm của Mỹ sẽ bị tổn hại). Dĩ nhiên, điều kiện tiên quyết then chốt là Washington phải có quyết tâm hành động theo các cam kết đó nếu cần thiết. 

Một yếu tố cốt lõi của cả hai phần hợp tác lẫn răn đe trong chiến lược của Mỹ ở Biển Đông sẽ là khả năng đưa ra một thông điệp có hiệu quả. Những người chỉ trích chiến lược hiện nay quan ngại về những sự khác biệt rõ ràng trong thông điệp. Một số quan chức cấp cao (đặc biệt là trong Bộ Quốc phòng) đôi khi sử dụng giọng điệu nóng nảy để miêu tả cách hành xử của Trung Quốc, trong khi những người khác xoay sang chiều hướng đối lập, thậm chí nhắc lại các câu khẩu hiệu của Trung Quốc như phát triển một “kiểu quan hệ nước lớn mới”, mà có thể được nhìn nhận như là một sự chấp nhận đối với các quan điểm của Trung Quốc về chủ quyền ở Biển Đông. Việc thực thi chương trình quyền tự do hàng hải trong 2 năm cuối của Chính quyền Obama cũng gặp khó khăn bởi việc đưa thông điệp không nhất quán và thường gây bối rối. Mối nguy hiểm là một thông điệp lẫn lộn hoặc mâu thuẫn sẽ khiến Bắc Kinh không hiểu rõ về các ‎ý định của Mỹ. Lời hăm dọa khoa trương từ các quan chức Mỹ thường trở thành “miếng mồi” cho truyền thông Trung Quốc phỉ báng các quan chức đó và thường đem lại cho Trung Quốc một cái cớ để đổ lỗi những căng thẳng ngày càng tăng cho “sự quyết đoán” của Mỹ. 

Theo lệ thường, các thông điệp của Mỹ nên rõ ràng và nhất quán. Nên tránh giọng điệu thù địch quá mức vì nó củng cố những câu chuyện của Trung Quốc về việc Mỹ nung nấu các động cơ bí mật trong khu vực. Một chiến lược cân bằng sẽ đủ linh hoạt để có thể thích ứng cả các yếu tố hợp tác lẫn ngăn chặn. Mục đích là để thông báo với những người đối thoại Trung Quốc rằng Mỹ vẫn cam kết làm việc với Trung Quốc để phát triển các thỏa thuận mang lại lợi ích chung nhưng sẽ không dung thứ cho những nỗ lực của Trung Quốc chi phối khu vực về mặt quân sự hoặc hành động ngoài luật pháp quốc tế. Ngoài ra, thông điệp nên đủ mạnh mẽ để tạo ra những thay đổi trong cách hành xử của Trung Quốc. Những hành động quyết đoán cần được đáp lại bằng một thông điệp có tính răn đe, trong khi sự kiềm chế có thể đảm bảo một sự “xoay trục” hướng tới những chủ đề hợp tác hơn. 

Một thách thức khác là việc quyết định các thông điệp nên được nhắm mục tiêu vào đâu trong chế độ Trung Quốc. Các tuyên bố và hành động tập trung vào sự ngăn chặn thường được truyền đạt hiệu quả hơn đến đối tượng khán giả là chuyên gia, như hệ thống tình báo quân sự của Trung Quốc, những người có thể đánh giá quyết tâm và các khả năng của Mỹ, tính toán cân nhắc chúng với các thế mạnh và điểm yếu tương đối riêng của Trung Quốc, và gửi các bản đánh giá đến ban lãnh đạo Trung Quốc, những người có thể thông báo những sự thay đổi trong chiến lược quân sự. Các tín hiệu răn đe nhằm vào đối tượng dân chúng rộng lớn thì ít hữu ích hơn và thậm chí có thể phản tác dụng. Chẳng hạn, việc công bố một cách hung hăng các hoạt động giám sát của Mỹ ở Biển Đông bằng việc điều các nhà báo đến hiện trường có khả năng kích động tình cảm của người dân ở Trung Quốc, dẫn đến áp lực buộc các nhà lãnh đạo phải phản ứng. Kiểu tin tức truyền thông này là không cần thiết kể cả để trấn an các đồng minh và đối tác của Mỹ hay để cảnh báo các quan chức Trung Quốc, tất cả trong số họ đều nhận thức rõ về những hoạt động như vậy. Trái lại, các thông điệp mang tính hợp tác nên được nhắm mục tiêu đến cả đối tượng dân chúng lẫn giới tinh hoa để nuôi dưỡng sự ủng hộ đối với sự hợp tác và xua tan những câu chuyện tưởng tượng về các tham vọng bá quyền của Mỹ. 

Thừa nhận những sự hạn chế 

Vấn đề rắc rối đối với chiến lược của Mỹ ở Biển Đông là cách thức cân bằng nhu cầu hoạt động để ngăn chặn leo thang với nhu cầu chiến lược là ngăn chặn Trung Quốc tăng cường quân sự. Mục tiêu thứ nhất cho thấy nhiều biện pháp giảm thiểu nguy cơ hiệu quả hơn, tập trung vào các thách thức do các tàu “vỏ trắng” gây ra. Mục tiêu thứ hai đòi hỏi răn đe mạnh mẽ hơn thông qua những sự triển khai, hợp tác của Mỹ với các đồng minh và đối tác và sự rõ ràng ngày càng tăng về các cam kết an ninh của Mỹ. Có một sự căng thẳng cố hữu giữa 2 mục tiêu này vì một mục tiêu phụ thuộc vào sự hợp tác với Trung Quốc, trong khi mục tiêu còn lại thì mang tính cạnh tranh hơn về bản chất. Nhưng căng thẳng đó có thể được xử lý thông qua việc đưa ra thông điệp cẩn thận và tránh các phản ứng mang tính chiến thuật và thiếu suy nghĩ đối với những sự khiêu khích. Cách tốt nhất để làm điều đó là phát triển và thực hiện một chiến lược liên cơ quan mang tính cố kết cho Biển Đông. 

Mặc dù có những lĩnh vực để xem xét lại có kết quả về chiến lược của Mỹ, Chính quyền Trump sẽ phải duy trì một mối quan hệ tổng thể ổn định với Trung Quốc, bao gồm việc theo đuổi sự hợp tác trong lĩnh vực kinh tế và về các thách thức chung như vấn đề không phổ biến vũ khí hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên, biến đổi khí hậu và y tế công. Những người ra quyết định của Mỹ sẽ phải xem xét các nguy cơ tiềm tàng đối với mối quan hệ rộng lớn hơn mà có thể bắt nguồn từ sự chú trọng mạnh mẽ hơn vào răn đe. Tuy nhiên, Trung Quốc cũng có nhiều điều đạt được từ sự hợp tác về các vấn đề này, đồng nghĩa với việc cả hai bên nên tiếp tục hợp tác ở một số lĩnh vực ngay cả khi có thêm sự bất đồng trong quan hệ của họ ở Biển Đông. 

Chính quyền Trump cũng sẽ phải đối mặt với các thách thức đang tồn tại về các khả năng quân sự gia tăng nhanh chóng của Trung Quốc, các lợi ích chính trị và kinh tế thực chất của nước này trong việc mở rộng sự hiện diện của họ trong khu vực, và sự yếu kém tương đối của các nước tuyên bố chủ quyền khác. Không có một chiến lược khả thi nào có thể thay đổi về căn bản những thực tế đó. Nhưng với một chiến lược được xác định lại – mà bao gồm sự hợp tác trên thực tế trong các lĩnh vực mà Trung Quốc và Mỹ có các lợi ích chung, cẩn thận lựa chọn các công cụ ngăn chặn, và việc đưa ra thông điệp nhất quán của toàn bộ chính quyền – Mỹ có khả năng sẽ ở một vị thế tốt hơn để đảm bảo các lợi ích của riêng họ trong khu vực. Tổng thống gánh vác trách nhiệm sử dụng ý chí chính trị cần thiết để đảm bảo rằng có thể hoàn thành một sự điều chỉnh như vậy.

Joel Wuthnow là Chuyên viên Nghiên cứu Trung tâm Nghiên cứu Quân sự Trung Quốc, Đại học Quốc Phòng Mỹ. Bài viết được đăng trên Cục Nghiên cứu Quốc gia về Châu Á (NBR).