Brexit: Những bài học lịch sử nghiệt ngã cho nước Anh

Theo Financial Times

Trần Quang (gt)

Nước Anh cho rằng họ là đối tác bình quyền với EU trong đàm phán Brexit. Nhưng bài học từ những cuộc đàm phán gia nhập Cộng đồng châu Âu (EC) năm 1973 của Anh đã cho thấy rõ ai là người cao tay hơn trong cuộc chơi này.

Đàm phán Anh-Liên minh châu Âu (EU) sắp kết thúc giai đoạn 1, giai đoạn 9 tháng vừa qua chủ yếu tập trung vào giải quyết những cam kết đã đưa ra với EU khi còn là thành viên của liên minh này. Giai đoạn 1 được gọi là thỏa thuận “ly hôn” Brexit, trong đó có 3 vấn đề chính gây cản trở tiến trình này đó là: hóa đơn “ly hôn”, hay còn được hiểu là mức đóng góp của Anh cho EU do việc nước này quyết định rời bỏ ngôi nhà chung, vấn đề các quyền của công dân EU tại Anh và vấn đề đường biên giới giữa Bắc Ireland (Anh) và Cộng hòa Ireland. Hai bên đã gần như tìm được tiếng nói chung trong các vấn đề nêu trên, Anh và EU sẽ bước vào giai đoạn 2 của triến trình Brexit đàm phán về tương lai mối quan hệ Anh-EU, đây mới thực sự là các vấn đề cốt lõi, định hình mối quan hệ giữa hai bên trong tương lai.

Nước Anh cho rằng họ là đối tác bình quyền với EU trong đàm phán Brexit. Nhưng bài học từ những cuộc đàm phán gia nhập Cộng đồng châu Âu (EC) năm 1973 của Anh đã cho thấy rõ ai là người cao tay hơn trong cuộc chơi này.

Tập tài liệu dài 280 trang đóng dấu mật có lý do của nó. Sir Con O’Neill, người đứng đầu đoàn đàm phán của Anh năm 1973 khi Anh xin gia nhập EC, đã rất thẳng thắn khi đưa ra nhận xét gây sốc cho người đọc đó là ngay từ khi bắt đầu, vị thế của EU đã là làm sao để buộc Anh “phải nuốt thật nhiều và nuốt ngay lập tức” và nói chung là “chúng ta đã phải làm theo như vậy”. Người đứng đầu đoàn đàm phán đã đưa ra những nhận xét vô cùng nhạy cảm khi cho rằng mở đầu chiến lược của Anh đã thất bại. Anh ban đầu muốn thay đổi mục tiêu của EU, nhưng trong 6 tháng đã phải chịu thua EU và nhận ra rằng nhiệm vụ thay đổi là thuộc về mình, Anh phải tự thay đổi chính mình. 

Những vấn đề của thời kỳ chuyển đổi trở thành chủ để chính, bên cạnh vấn đề yêu cầu mức đóng góp tài chính mà EU đưa ra với Anh. Vị thế của Anh tại bàn đàm phán là yếu, trong khi Pháp đang có gắng "kìm hãm những thuận lợi giúp Anh có thể sớm đạt được những mong ước của mình trong giai đoạn đầu đàm phán". Trong khi đó, đối với vấn đề đóng góp tài chính, Đức lại tỏ ra " ít hào phóng hơn là chúng ta mong đợi". 

Những trang báo cáo này cho chúng ta cảm tưởng như mình đang đọc câu chuyện bên trong của tiến trình đàm phán Brexit hiện nay - như là Thủ tướng May đang sục sôi, quyết liệt bước vào cuộc họp tối quan trọng với Chủ tịch Ủy ban châu Âu Jean-Claude Juncker ngày 4/12 sau đó là hội nghị thượng đỉnh EU sẽ diễn ra vào ngày 14-15/12 tới. Trên thực tế, những báo cáo này được viết cách đây 45 năm, 6 tháng trước khi Anh gia nhập EU - đó là báo cáo của Con O’Neill được lưu giữ tại trung tâm lưu trữ quốc gia Anh, viết lại trung tâm những cuộc đàm phán giữa Anh và EC trong những năm 1970-1972 khi Anh gia nhập EC. Đó là những giải thích hiếm hoi về những yêu cầu của EC khi đó, khi vận mệnh quốc gia của nước Anh được đem lên bàn cân. Những báo cáo này cũng cho chúng ta thấy cái nhìn sâu bên trong những cuộc đàm phán hiện nay- đặc biệt là việc bên nào sẽ nắm giữ đòn bẩy quan trọng nhất. 

Nước Anh nằm trong làn sóng đầu tiên của nhóm các nước gia nhập EC vào tháng 1/1973 - và Anh cũng là nước đầu tiên đề xuất rời khỏi EU vào tháng 3/2019. Hai tiến trình đàm phán diễn ra trong khoảng cách thời gian khá xa nhau, với sự khác biệt vô cùng to lớn, và đi theo hướng ngược chiều nhau. Những người đàm phán gọi đây là “ngược dòng ra đi” của nước Anh, và người viết muốn phác họa lại những thói quen, hành xử vốn thuộc về bản chất tự nhiên từ trước đến giờ của EU. 

Cả khi đó và bây giờ, trước sự rất khó chịu của London cách tiếp cận của châu Âu là cái mà một nhà ngoại giao cấp cao của EU gọi là chất lượng “cơ chế”. Thay vì trao đổi linh hoạt giữa các bên bình quyền nhau, cách tiếp cận của EU theo cơ chế mà ở đó nước yếu hơn sẽ buộc phải chấp nhận. Biến số chính đó là tốc độ thay đổi - hay còn được gọi là thời kỳ chuyển đổi. 

Pascal Lamy, cựu Tổng Giám đốc Tổ chức thương mại thế giới và từng là ủy viên Hội đồng châu Âu trong hai nhiệm kỳ, đã cố gắng lột tả sự không cân xứng khi mô tả tiến trình Brexit không phải là đàm phán mà là sự điều chỉnh. Khi nghe nhận xét này của Pascal Lamy, một quan chức cấp cao của EU tham gia tiến trình đàm phán Brexit đã phải thốt lên “đúng vậy”. 

Bà May sẽ có những điều chỉnh to lớn trong tháng này nếu như muốn đạt được thỏa thuận ly hôn, kết thúc giai đoạn 1 của tiến trình đàm phán. Từ việc đưa ra mức đóng góp tài chính từ 40-60 tỷ euro cho đến đảm bảo quyền của các công dân EU tại Anh thời hậu Brexit. Bà May đã nỗ lực rất nhiều nhưng cuối cùng đã phải chịu cúi đầu nhượng bộ những yêu cầu của EU, nhưng những nhượng bộ sẽ không phải chỉ đến từ một phía. Các quan chức Anh đang cố gắng để chứng minh rằng Anh cũng đã đạt được nguyện vọng nhất định của mình. 

Một điểm khác biệt lớn so với năm 1971 chưa hẳn chỉ là kết quả. Mục tiêu của Con O’Neill là rất rõ ràng: đưa Anh trở thành thành viên của EC khi đó. Ông cũng đã nhận được sự ủng hộ tuyệt đối từ các thành viên nội các. Con O’Neill cho là "tiến trình đàm phán đã diễn ra khá may mắn, thuận lợi", ngay cả đối với vấn đề đàm phán nông nghiệp, vấn đề được cho là nhiều mắc mớ lúc đó cũng được giải quyết êm đẹp. 

Đàm phán Brexit của Anh hiện nay thì hoàn toàn trái ngược, hiện giờ vẫn diễn ra khá căng thẳng, và đích đến cuối cùng vẫn chưa thấy rõ. Nếu như việc đàm phán thương mại được tiến hành vào đầu năm 2018 thì điều này được coi là thành công lớn đầu tiên của Anh. Các cuộc đàm phán về tương lai quan hệ Anh-EU có thời hạn chót bỏ ngỏ cũng như những mục tiêu chưa được xác định. Bà May sẽ tiếp tục thực hiện sứ mệnh của mình không chỉ với một nội các chia rẽ, mà còn với cả một quốc hội và đất nước chia rẽ. EU cũng vậy, có thể sẽ gặp khó khăn với các vấn đề chính trị nội bộ của mình. 

Khi so sánh với thời điểm đàm phán năm 1971, một số người tự hỏi liệu các cuộc đàm phán sẽ giống như số phận các cuộc đàm phán Anh gia nhập EC thời kỳ 1961-1963 mà bị Tổng thống Pháp khi đó là Charles de Gaulle “đánh chìm” hay không? Cựu đại sứ Anh tại EU, Lord Hannay, người từng làm việc với Con O’Neill khi Anh đàm phán gia nhập EC nhận xét với Financial Times: “bóng ma của sự thất bại đang treo lơ lửng tại các cuộc đàm phán đang diễn ra hiện nay". Lý giải cho nhận xét này, Hannay nói tiếp: “Thời kỳ 1963-1964, rất giống như hiện nay, chúng ta chưa quyết định được rõ ràng là mình đang đứng ở đâu và muốn làm gì". Gia nhập EU cũng giống như việc rời bỏ nó, đã chứng minh cho thấy đây là một vấn đề phức tạp, một việc làm không thể tha thứ được đối với một số người Anh. 

Một lý do cho việc lên án việc gia nhập hay từ bỏ EU được cho là có quá nhiều luật chung cho cả khối EU, từ hướng dẫn, quyết định và thực thi các đạo luật. Khi cố gắng gia nhập tổ chức này vào năm 1961, Anh nghĩ họ sẽ có cơ hội xây dựng lại những quy định chung của tổ chức này. Đến năm 1971, EU đã có khoảng 15.000 đạo luật. Và cho đến ngày nay, con số này gia tăng chóng mặt cùng với luật riêng của các nước, Ủy ban châu Âu thậm chí đã không thể nắm vững được hết tất cả các luật trong khối. Tuy nhiên, đây là vấn đề căn bản không bàn cãi đối với việc gia nhập hay rời khỏi EU. Ngay ở những bước đầu tiên đàm phán để trở thành thành viên EU, các nước ứng cử viên đã phải chấp nhận không chỉ những nguyên tắc, đạo luật hiện hành của EU, mà còn phải chấp nhận bất cứ luật lệ nào mà EU sẽ ban hành trong tương lai. Nhận xét về vấn đề này, người từng đứng đầu bộ phận mở rộng EU, Sir Michael Leigh hồi đầu tháng cho rằng: “Đó là điều không cân xứng. Nước ứng cử viên không có sự lựa chọn nào ngoài việc phải chấp nhận nguyên tắc căn bản cho các cuộc đàm phán, và điều này cũng như vậy đối với nước muốn rời bỏ liên minh”. 

Đối với Brexit, nguyên tắc "nuốt lấy tất cả" đã được áp dụng như là điều kiện tiên quyết. Trước khi bàn thảo đến tương lai, EU muốn những cam kết trong quá khứ phải được thực hiện hoàn chỉnh. Từ nghĩa vụ đóng góp tài chính mà EU cho rằng đó là quyền của các nước thành viên mà họ yêu cầu, Anh phải tôn trọng những điều đã quy định trong bản quy ước nguyên tắc làm việc của EU. Trong khi đó các quyền của Anh đối với EU thì có điểm kết thúc rất rõ ràng. 

Tại các cuộc hội thoại riêng với các đồng nghiệp, nhóm đàm phán của Michel Barnier đã mô tả cuộc đàm phán ly hôn này như là cuộc đếm ngược cho việc "thu séc và đưa ra thời hạn chấm dứt". Và một câu hỏi lớn khác cho người đứng đầu đoàn đàm phán Brexit của EU và những người khác để giải quyết đó là thời kỳ chuyển đổi, thời kỳ điều chỉnh sẽ kéo dài trong bao lâu. 

Năm 1971, đàm phán của Con O’Neill đã cho thấy những điều khoản liên quan đến thời kỳ chuyển đổi, EC khi đó tuân theo khá cứng nhắc những quy định của EC, nhưng lại cho Anh những điều khoản thuận lợi để điều chỉnh thuận theo EC. Anh khi đó thiếu một số nghĩa vụ thành viên, như thiếu số năm đóng góp ngân sách đầy đủ, nhưng vẫn được hưởng đủ mọi quyền lợi của EC ngay từ ngày đầu tiên gia nhập tổ chức này. 

Đối với việc rời khỏi EU của Anh, bà May được cho là sẽ đề nghị thời kỳ chuyển đổi kéo dài 2 năm sau khi Anh chính thức rút khỏi EU vào tháng 3/2019. Điều kiện của Barnier là Anh phải chấp nhận tuân theo các quy định của EU gồm các đạo luật và quyền của tòa án tối cao EU trong thời kỳ này, kể cả những đạo luật mới sẽ ban hành trong thời gian đó. Anh không được phép bỏ phiếu thông qua các đạo luật kể từ 3/2019 vì đã rời EU nhưng vẫn phải tuân theo các đạo luật mới này trong thời kỳ chuyển đổi như một thành viên của EU. 
Nội các của bà May đa phần đã sẵn sàng chấp nhận những điều khoản như vậy nhằm đạt được thỏa thuận vào tháng 3/2019 và đưa ra được một số đảm bảo cho các doanh nghiệp. Nhưng điều này có nghĩa là ít nhất đến năm 2021- 5 năm sau khi Anh tiến hành trưng cầu dân ý - nước Anh sẽ vẫn phải đóng góp ngân sách đầy đủ cho EU, chấp nhận sự tự do đi lại, sinh sống và làm việc của công dân các nước trong EU đến Anh và chịu tuân theo những luật lệ của các tòa án châu Âu. 

Tiến thoái lưỡng nan luôn là một thực tế cho các nước xin vào hay ra khỏi khối. Thực tế cũng cho thấy khả năng mặt trận chiến đấu tại các cuộc đàm phán gia nhập cũng như ra khỏi EU, Jan Truszczynski, người đứng đầu đàm phán của Ba Lan để xin gia nhập EU thời kỳ 2001-2003 nhớ lại: “khoảng 90% của nỗ lực, thời gian và năng lượng trí tuệ không phải là để cho đàm phán mà là để đối phó với vấn đề chính trị nội bộ trong nước”. Ông cho rằng đó là phần khó khăn nhất trong cả khối công việc đàm phán. Lúc nào cũng là vấn đề rắc rối từ nội bộ trong nước. 

Bà May sẽ hiểu cảm giác này. Bà đã mất gần 6 tháng chỉ để tìm kiếm sự ủng hộ của nhóm ủng hộ Brexit cho một thời kỳ chuyển đổi bế tắc. Bây giờ bà phải cố gắng để giải quyết một trong những cuộc chiến hệ tư tưởng lớn nhất thời kỳ hậu Chiến tranh thế giới thứ hai: đó là làm sao có thể để Anh duy trì mối quan hệ gần gũi với châu Âu. 

Nếu như hai bên đạt được sự nhất trí thỏa thuận “ly hôn” vào tháng 12 này, một cơ sở nền tảng mới đối với vấn đề thương mại giữa Anh và EU sẽ phải được thiết lập. Thậm chí, các nhà đàm phán EU kỳ vọng về "một sự mới mẻ, năng động tích cực" tại các cuộc đàm phán thương mại. Bộ trưởng phụ trách vấn đề Brexit, David Davis dự đoán "những mối quan tâm, lợi ích đôi bên sẽ được bộc lộ". 

Theo lời một quan chức EU tham gia xử lý vấn đề Brexit “khi gia nhập khối, nước gia nhập sẽ nhận lấy tất cả những gì nước đó được EU cho. Bạn phải tuân theo. Và bạn sẽ được kết nạp". Con đường rời bỏ EU là một con đường không ai biết trước. Chúng ta không biết nước Anh muốn làm gì. Chính nước Anh cũng không biết rõ họ muốn gì. London lo ngại là EU có thể không có mục đích cụ thể. Một quan chức cấp cao của Anh cho biết "chúng tôi vô cùng muốn họ (EU) nghĩ điều này một cách chiến lược chứ không phải mộng tưởng". 

Bà May đủ sáng suốt để hiểu các tham biến: Anh sẽ rời thị trường đơn lẻ và liên minh thuế quan EU, chấm dứt việc tự do đi lại, làm việc và hưởng các phúc lợi xã hội của Anh đối với các công dân EU tại Anh và việc khôi phục quyền tối thượng của tòa án Anh trên đất Anh. Những mối quan hệ Anh-EU sẽ được thiết lập dựa trên nền tảng thỏa thuận tự do thương mại, tạo ra quyền tiếp cận kinh tế tốt hơn giữa hai bên, ở mức cao hơn giữa Canada-EU hay tránh những chỉ trích mà Na Uy đã gặp phải tại thị trường đơn lẻ chung. 

Vấn đề là tìm đâu ra sự tiếp cận cân bằng. Barnier và một số người khác cho rằng kiểu pha trộn giữa cách thức tiếp cận thị trường đơn lẻ EU của Na Uy và của Canada là điều "không thể". Việc tạo ra chi tiết rõ ràng các điều kiện để Anh tiếp cận thị trường đơn lẻ EU thời hậu Brexit sẽ chỉ làm gia tăng rạn nứt trong Nội các Anh. Thời gian là một yếu tố thêm nữa. Những người tham gia đàm phán năm 1971 đã rất vui mừng trước việc được khá nới lỏng điều kiện để Anh gia nhập EC khi đó, vị thế của Anh gia tăng với đầy đủ các quyền bỏ phiếu. Bây giờ thì các nhà đàm phán Anh lại lo ngại sức ảnh hưởng có họ sẽ bị suy yếu đi khi ngày họ rời EU xảy ra: Bộ trưởng phụ trách vấn đề Brexit Davis nhận xét: Nếu như Anh bước vào thời kỳ chuyển đổi mà không đạt được thỏa thuận thương mại, việc cố đưa ra được hiệp định tự do thương mại trong những tình huống như thế này sẽ là rất bất lợi đứng từ quan điểm sức mạnh tại bàn đàm phán". 

Thủ tướng May cần phải sử dụng những mối quan hệ cá nhân của mình với các lãnh đạo các nước EU - đây sẽ là một yếu tố cực kỳ quan trọng. Tại những cuộc gặp đàm phán hồi năm 1971, chính cuộc gặp quan trọng giữa Thủ tướng Anh khi đó Edward Heath và Tổng thống Pháp Georges Pompidou đã đưa ra giấy "thông hành chính trị" cho các nhà đàm phán để thông qua thỏa thuận. 

Hiện nay cả Thủ tướng Đức Angela Merkel và Tổng thống Pháp Emmanuel Macron đều có cách tiếp cận mạnh mẽ đối với vấn đề đàm phán Brexit. Trong khi giữa 6 thành viên EC năm 1971, ở một chừng mực nào đó, có sự rạn nứt, chia rẽ nhưng với việc nước Pháp chỉ ra mục đích của Anh, 27 nước trong EU còn lại đã thể hiện quyết tâm cứng rắn và đoàn kết chặt chẽ với nhau xung quanh vấn đề Brexit. 

London hiện đang rất hy vọng tại các cuộc họp kín, các nhà lãnh đạo EU sẽ chuyển sang bàn về các thỏa thuận thương mại trong tương lai. Nhưng các nhà ngoại giao giàu kinh nghiệm của Anh thì không tin về kỳ vọng này. Cựu đại sứ của Anh tại EU Ivan Rogers từng nhận định sẽ không bao giờ có chuyện các nhà lãnh đạo EU sẽ bớt lý thuyết, hay tăng tính thực dụng, hoặc rời xa tháp ngà tại Brussels. Lịch sử khi xưa, theo giáo sư Piers Ludlow thuộc trường Đại học Kinh tế London đã viết, Chính phủ bảo thủ của Thủ tướng Anh khi đó là Harold Macmillan cũng đã rất nỗ lực để đàm phán cho Anh gia nhập EC, nhưng mọi cố gắng đều bị phá hủy bởi sự chia rẽ trong nội các, tỷ lệ tín nhiệm chính phủ đi xuống và Công đảng đối lập đã khai thác triệt để vấn đề châu Âu. Đối với Thủ tướng May lúc này cũng vậy, khoảng không cho bà được tự quyết linh hoạt mềm dẻo trong các cuộc đàm phán hiện nay thậm chí còn bị bó hẹp hơn cả thời Thủ tướng Harold Macmillan khi tiến hành đàm phán gia nhập EC hồi năm 1961 bị thất bại. 

Bà May có thể thấy "ngôi sao may mắn" của Con O’Neill sẽ vẫn còn chiếu sáng đối với vấn đề Brexit của nước Anh. Có thể đọc để suy ngẫm kỹ hơn câu viết cuối cùng của Con O’Neill trong bản báo cáo đặc biệt nêu trên "nếu chúng ta thất bại trong việc đàm phán gia nhập cộng đồng mở rộng EC, thì có thể chúng ta sẽ phải đối mặt thảm họa tồi tệ hơn cả khi chúng ta bị từ chối và giữ nguyên vị ở ngoài EC". Điều này có thể được hiểu thất bại trong đàm phán đến từ mâu thuẫn nội bộ chính trị trong nước tồi tệ hơn nhiều so với việc không được kết nạp làm thành viên EC là do quyết định của EC.